如何做好县市政府的法律顾问

四川典度律师事务所  杨继平 主任律师

摘要：党的十八届三中全会中提出要在全国普遍设立法律顾问制度，随着改革进程的深入推进，多个省份已经构建了三级法律顾问制度，重点在于助推依法行政、转变政府职能、完善法治政府。法治政府的建设重点在基层，工作基础也在基层。县市政府是实施依法治国的根基，但也是短板所在。县市地域具备乡土中国和法治中国的气息，不同的思维和模式在此交汇融合。要做好县市政府的法律顾问，首先要明确自己的角色定位，进而从养成决策机关的法治思维、守护重大决策的合法性、致力于提升决策机关的能力、做好决策机关与社会理性的沟通者等方面做出努力。

关键词：县市政府；法律顾问；法治政府

“基层政府是政府工作第一线， 担负大量行政工作， 加强基层政府法治建设尤为关键”[1]。在实施四个全面的治国理政总方略下，无论是推进依法治国还是推进一体化法治政府建设，都需要设置法律顾问。法治政府的建设重点在基层，工作基础也在基层。县市政府是实施依法治国的根基，但也是短板所在。县市地域具备乡土中国和法治中国的气息，不同的思维和模式在此交汇融合。同时，县市区域的社会经济发展程度差异较大，法治建设的不平衡性和不充分性比较突出，深入探究县市政府的法律顾问角色定位和职能实现路径具备较为明显的现实意义。在党的十八届三中全会中提出要在全国普遍设立法律顾问制度，随着改革进程的深入推进，多个省份已经构建了三级法律顾问制度，重点在于助推依法行政、转变政府职能、完善法治政府。“自十八届四中全会后，政府法律顾问对依法行政的“监督”成为“新常态”，越来越多的律师参与公共事务管理，逐步覆盖政府工作的各个方面”[2]。但是，从当前的情况来看，法律顾问要充分发挥自己的作用，首先要明确自身的定位，传统上法律顾问主要为政府提供咨询和参谋服务，其约束力明显不足，削弱了政府推进依法行政的力度。在新的进程中，政府法律顾问应当成为政府制定决策和权利良好运行的监督者和守护者。

一、县市法律顾问行使职能的新背景

（一）法治改革的深入推进要求法律顾问突破传统的角色定位

法治实践是完善法治建设的最强大动力，在行政管理要求改革创新的大背景之下，国务院高屋建瓴地颁布了《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强法治政府的意见》等指导性文件，在中央的要求下，各地县市政府纷纷根据自己的实际情况积极创建省市县三级制的法律顾问体系。部分地区率先突破，大胆设计，以具体的制度规范突破法律顾问传统的咨询者角色定位。例如，深圳市政府在2001年吸引专家学者，设置了政府法律顾问室。其后，在2003年制定实施了《深圳市人民政府法律顾问工作规则》，其中明确要求，市政府在讨论和决定涉及法律事务的问题时，应当有法律顾问室成员提供书面意见，市政府所办理的影响较大的法律事务，应当由法律顾问室承担，所属机构应当积极配合法律顾问的工作。可见，深圳市政府的法律顾问室正在逐渐将政府行为导入法治轨道，保障其能够为政府的决策、行政、合同等行为保驾护航，有效避免行政错误和行为不当。”政府应当尊重法律顾问，重视法律顾问工作，为其作用发挥搭建好平台，唤发并强化其自觉性。领导干部既要避免“法律万能”的思维定式，赋予政府法律顾问不能承受之重；也要避免 “法律无用”的虚无主义，盲目质疑和排斥法律顾问履职”[3]。

2015年的《广东省政府法律顾问工作规定》赋予了法律顾问的独立发表意见权利，要求法律顾问提前介入的诸多事项，保障其权利行使不受其他单位或个人的干涉。当前，很多地区的县市政府的工作正在推动法律顾问向着法律守护人的角色转变。

（二）改革实践促进了法律顾问对西方政府律师角色的借鉴

“加强基层政府法律顾问工作，对推进依法行政、加快法治政府建设、构建和谐社会具有重要意义”[4]。政府法律顾问是西方资本主义国家政治和经济发展的产物，各国的法治文化和施政理念不同，但是西方的政府律师在完善现代化治理体系、提振治理能方面发挥了不可替代的作用。在早期的学者研究中，西方政府律师被认为是政府的仆人、为政府提供法律上的保护工具、社会变革的阻碍着、治理现状的代言人。随着西方国家政府管理模式和治理体系的转变，学界开始重新审视这一角色的定位，认为其应当是法治工作的监护者和公众利益的维护者，政府律师的公益性和法治性得到更大范围内的承认。因此，政府律师的特殊责任就是提醒官员按照宪法和法律的要求来做出决策。尽管，西方国家的政府律师和我国的法律顾问的内涵不尽相同，但是实际上都是以法律来作为自己的行为依据和追求目标，作为一种相对独立的、具有制衡性和辅助性的力量参与到公权力的运行之中，根本目的在于维护公权力的权威和群众的利益。因此，我国县市政府职责不能仅仅停留在咨询和参谋的地位，而应当将关注转移到对政府工作的合法性方面，要监督其行为是否与公众利益存在相冲突的地方，并为其提供解决方案。

二、新时期县市政府法律顾问的角色定位与职权行使

（一）县市政府法律顾问的角色定位

角色定位指的是某一主体在系统的环境下，在组合中所具备不可替代的地位，包括角色能力、角色权力和角色责任。一个组织能否按照角色定位原则运作，主要取决于角色责任而非角色权力。县市政府法律顾问的职责多种多样，在不同的责任履行中扮演不同的角色。

其一，要负责调节公私矛盾，是维护社会稳定的减压阀门。基层政府直接与人民群众相接触，要解决群众生活中遇到的大事小情，而外聘的法律顾问最为擅长的也是调节纠纷，针对公众起诉或者申请复议的问题，顾问的当事人是政府，应当站到机关单位的角度来处置纠纷，维护其合法权益，有效地平衡好政府公权力与群众私权利之间的关系，在最大程度上减轻机关的行政压力，在综合平衡中提高行政效率，维护社会和谐。

其二是参与法律论证，积极建言献策，是解读法律法规的活的“工具书”。法律顾问要针对政府要出台的各个立法项目和指导性文件，提供相应的法律咨询。当国家出台新的规范性文件时，县市政府要及时开展针对以往法规政策的立改废，政府的法律顾问普遍具备较高的法律素养，对于国家的宏观政策和指导思想把握得较为准确，有责任在第一时间学习、解读相关的文件，为政府的工作提供答疑解惑服务，帮助政府机关更好地依法行政。其三，协助政府进行法治建设，是政府依法行政的监督者。在行政地位上，法律顾问具备较强的独立性，主要按照法律和相关的协议来开展工作。在组成人员上，法律顾问按照相关程序遴选而成，不享有行政职权。在职责范围上，政府法律顾问不同于公职律师和政府律师，要参与到政府重大事务的决策中，充当智囊团和守门员的角色。例如，政府在进行建设的过程中会接触到大量的合作项目，如区域协调、政企合作等，法律顾问在其中要协助处理相关事宜，与此同时，政府也要不可避免地借助到一些经济往来事务，一方面，法律顾问要保障好政府的利益，另一方面也要发挥监督作用，防治出现渎职行为。

(二) 县市法律顾问的职权规范

（1）养成决策机关的法治思维

政府法律顾问首先是政府依法行政和创建法治政府的参谋与助手，是强化政府法治思维的主体力量。从领导干部的角度看，法治思维的重要内涵是任何人都没有超越法律的权力，任何人的行为都应当在法律许可的范围之内。法律顾问要时刻警示领导干部，权力运行的目的以及具体的机制，谨防权力成为为个人谋取利益的工具。从重大决策来看，法治思维的内涵主要包括以下方面，从形式上看，是规则；从本质上看，是价值；从过程上看，是程序。要想在实践中真正提升决策水平，不能单单依靠一个部门，而需要整个决策机关的改变。法治思维的形成要依赖于法律顾问的长期努力，在重大决策中，法律顾问应当从自身的独立性出发，发挥自己的参与权和表达权。法律顾问在与决策机关的长期合作中，每一次合法性审查的意见反馈都是一次价值选择，其将自己的价值取向和民意输出，逐渐强化决策机关的理性和科学思维。

（2）守护重大决策的合法性

根据当前的法治文件和相关实践可以看出，法律顾问是我国法治政府建设的强有力抓手，为了实现制度安排的目的，也为了发挥决策审查的效力，应当根据顾问主体的特点来合力分配职责，保障各类主体能够高效履职，一般而言，政府决策的审查主体包括法制部门、专家审查和法律顾问审查。由政府法律顾问担任重大决策合法性审查的主体，这一模式的创设基础是2014 年中央《决定》，是我国行政决策合法性审查主体的一次重大变革，其优势比较明显，在审查主体层面，法律顾问的群众基础较强，其担任主体可以增强大众的信任感。同时，从主体构成来看，政府与法律顾问之间的合作基础是合同，不存在其他形式的领导与被领导关系，能够凸显自身意见的独立性。此外，从意见质量来看，法律顾问的理论素养和实践经验能够保障决策的深度与广度。当前，政府的工作以内部工作部门为主、外部顾问为辅，充分发挥法律顾问的优势能够融合内外优势，最大限度地保障审查意见的全面性。在实践中要确立法律顾问的审查主体地位，保障其能够发挥决策法规合法性守护者职能，更加顺应新时代的需求。

（3）致力于提升决策机关的能力

在政府法律顾问的组成中，专职顾问是主体，外聘顾问是补充，后者作为一种新鲜血液在提振政府决策能力方面起到了重要作用。其一是法学专家的理论素养较高，具备较强的学术水平和广博的法律知识，能够弥补决策机关重实践而轻理论的缺陷。同时，决策机关中的大量案例和经验能够为专家学者提供丰富的研究素材，其次，法学专家在领域内具备较高的声望，群众基础较强，能够提升决策的支持度。其三，职业律师的经验较为丰富，作为社会法律服务的供给主体，社会绿色对各类纠纷都有较好的认知，在联系群众方面的优势较大。此外，法律顾问不接受政府的直接领导，独立性较强，容易占到民众角度来处理问题，在提出意见时能够以综合思维来考虑问题。同时，社会律师接触行政事务不多，在辅助决策中也可以提升自己的行政能力，两者应当相辅相成、互相协作，共同提振彼此的能力。

（4）做好决策机关与社会理性的沟通者

“一项凝聚了绝大多数成员共识的制度或决策往往广受认同，而这正是从根源上消除执行不力现象的最基础和最有效的手段[5]”。政府法律顾问具有良好的社会经验，对于重要的行政决定，其是行政系统之外的外部法治力量，可以充当政府和社会之间的桥梁。外聘法律顾问可以处理生活的各个方面，并深化社会层面的基础，具有丰富的社会经验和良好的群众性，鼓励决策者参与广泛的行政决策过程，与社会进行更密切和理性的沟通，并以更高效和理性的方式实现决策目标。同时，法律顾问可以增强决策者和公众之间的团结意识。在做出重大行政决策时，政府法律顾问不仅可以帮助决策者避免现实社会中的潜在风险和冲突，还可以代表合理表达意愿的人，调整双方的利益，并经常在法律框架内提出合理化建议。在作出重要的行政决定后，政府法律顾问可以协助决策者向公众传达和解释决定的目的和意义，并邀请公众对政府决定作出积极回应。行政决定实施后，人们的意愿和冲突依然存在。县市政府法律顾问可以在政府和人民之间建立一道更安全的防火墙，防治矛盾和冲突问题。

结语

在新时期，县市政府的法律顾问应当发挥自己密切联系群众和掌握法律工具的优势，做好法律守护人和政府决策监督者的角色，从细微处入手，扎实推进法治政府建设。同时，政府也要落实经费和制度保障。县市政府应当采取购买和补贴的形式，为其支付报酬，基于公共利益的需求，可以采取有偿和无偿相融合的方式，保障法律顾问制度常态化建设。同时，也要加强法律顾问权能实现的规范，进一步明确其审查工作的范围和方式，拓补监督行政规范，明确法律顾问的参与权、评价权和补救权。

参考文献

[1]黄莉娜. 基层政府法治建设中存在的问题与思考——以福州市马尾区为例[J]. 武夷学院学报,2021,40(07):20-24.

[2]佴澎,晏碧. 法治思维视角下的云南政府法律顾问工作研究[J]. 法制与社会,2016(25):147-149.

[3]侯孟君. 基层政府法律顾问制度实施困顿及其纾解——以浙江省L县为例[J]. 西部法学评论,2019(03):124-132.

[4]莫文彬,刘三保. 当好政府法律顾问 推进法治政府建设[J]. 人民调解,2021(10):48-49.

[5]刘哲昕：《法治才是硬道理：从法治思维到命运共同体》，法律出版社２０１４年版，第３１３页。

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四川典度律师事务所为凉山州唯一一家四川省公益联盟成员律所。

四川典度律师事务所有四位律师杨继平，唐德云，蒋学政，沙马林华均是凉山州检察院的人民监督员。

诉讼类擅长领域：刑事辩护、行政诉讼、婚姻家庭、合同纠纷、债权债务、房地产及建筑工程、医疗纠纷、劳务纠纷，工伤和交通事故。非诉类擅长领域:政府及个人法律顾问、稳定风险评估、破产清算、法律尽调。