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关于城市亮化管理办法的法律意见

作者：杨继平      日期：2023.4.12

 一、制定程序方面对该《办法》的法律意见

  该《办法》属于行政规范性文件，即为除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，为履行行政管理职能，依照法定权限、程序制定并公布，涉及不特定的自然人、法人、非法人组织权利义务，具有普 遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

（图片源自网络）

根据《规章制定程序条例》(2017修订)第三十六条的规定，依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照该条例规定的程序执行，现就制定程序方面提出分六步走的法律意见，具体步骤如下：

第一步：立项程序

政府各部门于12月上旬前提出下年度立项建议，送政府法制办。政府法制办对立项建议进行综合研究和协调论证。每年年初由法制办拟定制定规范性文件年度计划，报政府审批。

第二步：起草程序

承担政府行政规范性文件起草任务的单位（一般由政府主管部门起草，重要的规范性文件由政府法制办组织起草），在起草规范性文件应同时撰写起草说明（其主要内容包括:制定规范性文件的必要性，目的和依据、起草过程、协调情况以及需要说明的主要问题等），应当按照调查研究、必要性可行性合理性评估及论证、社会稳定风险评估、公平性竞争审查、征求意见（采取召开座谈会、论证会、听证会等方式，听取有关行政机关和行政相对人、相关领域专家的意见，可根据需要专项听取司法机关、人大代表和政协委员等的意见）的程序、合法性审查等，全面准确掌握有关信息，在充分协商、协调的基础上，拟定规范性文件草案。起草规范性文件凡涉及其他部门职权的，应当主动与有关部门协商并会签，有关部门收到会签稿后，在十五日内提出会签意见。

第三步：审核程序

起草部门完成行政规范性文件起草后，向政府法治办公室提交制定请示，并提交下列材料：1、行政规范性文件讨论稿；2、公平竞争审查结论；3、起草说明：包括制定的必要性与可行性、起草依据、起草过程、征求意见及采纳情况、主要问题的说明等内容；4、制定行政规范性文件所依据的法律、法规、规章和相关国家政策的复印件；5、其他相关材料。由政府法治办公室进行形式审查，签署《合法性审核送审审批单》，由司法局对行政规范性文件进行合法性审核，并出具《行政规范性文件合法性审核意见书》，合法性审核期限一般不少于5个工作日。

第四步:集体审议程序

行政规范性文件履行完合法性审核等程序后，起草部门根据法局出具的《行政规范性文件合法性审核意见书》应及时修改完善，提请政府常务会议集体审议决定。未经合法性审核的行政规范性文件，不得提交政府常务会议审议。行政规范性文件印发前应当报请司法局进行统一登记、统一编号。县人民政府办应将司法局“三统一”文号印至文件右上角。

第五步：公布程序

行政规范性文件应当自签发之日后，由政府办公室通过政府网站、政务新媒体等途径向社会公开发布。未经公布的行政规范性文件，不得作为行政管理依据。除涉及保障安全、维护重大公共利益和执行紧急命令的需要，或者发布后不立即施行将有碍现行法律、法规、规章以及上位行政规范性文件实施的以外，行政规范性文件原则上应当自发布之日起30日后施行。

第六步：备案程序

行政规范性文件印发公布后，制定部门应将正式文本3份报送司法局进行备案。司法局可通过定期检查、不定期抽查等方式，认真做好规范性文件形式审查和实质审查，及时发现有件不备、报备不及时、不规范问题，对存在的问题提出纠错意见书，进一步提高行政规范性文件备案率、规范率。

二、内容方面对该《办法》的法律意见

（一）对《办法》内容的法律分析

1、该《办法》是根据城市亮化设施建设和管理维护工作的需要，住建局结合实际进行讨论、拟稿的。一是充分收集相关法律、法规和上级的规范性文件。二是由市政园林绿化管理所代拟草稿，报住建局班子审核，三是书面征求了自然资源局意见。四是在政府门户网站征求公众意见，五是与司法局就《办法》的合法性和部分条款进行了讨论。六是将《办法》提交政府审核。其制定流程符合《规章制定程序条例》(2017修订)第三十六条的规定，即依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照该条例规定的程序执行。

  2、该《办法》是为加强城市亮化的规划、建设、维护和管理，确保照明设施安全，进一步优化城市环境，创建文明卫生城市，根据《城市照明管理规定》的规定，结合城区亮化管理实际而制定。其符合《城市市容和环境卫生管理条例》(中华人民共和国国务院令第676号）和《凉山彝族自治州城市市容和环境卫生管理条例》(2021年10月29日凉山彝族自治州第十一届人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过，2021年11月25日四川省第十三届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准)为了加强城市市容和环境卫生管理，创造清洁、优美的城市工作、生活环境，促进城市社会主义物质文明和精神文明建设的本质目的。同时，其也符合《城市照明管理规定》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第4号）为了加强城市照明管理，促进能源节约，改善城市照明环境的发展方向。

  3、《办法》第二十五条规定，本办法自2021年起试行，有效期一年，期满自行失效。在有效期内，法律、法规、规章或上级规范性文件另有规定，或者已按程序对本办法作出废止、修改决定的，从其规定或决定。其时效限制符合《四川省行政规范性文件管理办法》第十三条的规定，即规范性文件应当标注有效期，有效期届满规范性文件自动失效。规范性文件名称冠以“暂行”“试行”的，有效期不超过2年。

综上，本《办法》的安排符合相关法律法规及相关政策的规定。

（二）对《办法》内容的法律建议

  1、《办法》第20条规定，城市亮化设施应当按规定时间开启关闭，开启关闭时间随季节、天气调整。建议明确《办法》第20条中关于亮化设施启闭时间的规定，例如细化为：春、秋季亮灯时间为18：00—22：00，夏季为19：30—22：30，冬季为18：00—21：00。住房和城乡建设局有权要求按时开启，并督察:不得有灯不开、开而不全、时开时关、迟开早关。

  2、建议在《办法》中明确对广告的管理规定，例如规定在楼宇亮化上设置广告的应当：

（1）公益类广告的设置经审核后，由审核部门向县委宣传部备案；

（2）政府投资建设的楼宇亮化，不得设置商业类广告；

（3）社会资金投资建设的楼宇亮化，一般不设置商业类广告。

  3、建议在《办法》中加入对影响亮化的工程建设的管理规定，例如规定因工程建设确需拆除、迁移、改动已纳入城市亮化行政主管部门统一管理和维护的城市亮化设施的，应经住房和城乡建设局同意后实施。

  4、建议对《办法》第八条第(三)项中的标准性建筑作出具体说明，增强《办法》的可操作性，避免歧义和争议。

  5、建议对《办法》第十一条部分内容的表达语序进行调整，修改为:城市亮化设施的设计、施工，应当符合亮化设施设置的技术规范、操作规程和国家有关技术规定。亮化工程建设项目必须由专业技术人员及具备相应资质的单位进行设计和施工。

  6、建议对《办法》第十三条第(一)项:不得影响公共安全和依附建（构）筑物原有风貌和结构安全及城市公用设施的正常使用，是否可以修改为:不得影响公共安全和所依附建（构）筑物原有风貌和结构安全及城市公用设施的正常使用。或作其他修改，让该条内容的意思表达清楚、明白和易识易懂。

  7、建议在《办法》中加入对损坏城市亮化设施情形的处理规定，例如规定损坏城市亮化设施的，责任人应当妥善保护现场，防止事故扩大，并立即通知住房和城乡建设局处置。

  8、建议在《办法》中加入城市亮化设施因交通事故受到损坏的处理规定，例如规定城市亮化设施因交通事故受到损坏的，公安交通主管部门应当及时通知住房和城乡建设局就损坏城市照明设施进行处理。

  9、建议在《办法》中加入城市亮化控制系统网络安全的管理规定，例如规定城市亮化设施的业主单位、日常养护单位应当加强城市亮化控制系统的网络安全管理，防止非法入侵、数据篡改或者其他非法利用。

  10、建议在《办法》中加入社会监督的相关规定，例如规定住房和城乡建设局根据管理职责，对所有城市亮化的建设、运行、维护等情况实施监督检查，并向社会公开投诉举报电话，接受社会监督。

  11、建议在《办法》中加入处罚规定，例如规定因故意损毁、偷盗亮化设施，或者拒绝、阻碍公务人员依法履行职责等行为，触犯《中华人民共和国治安管理处罚法》的，依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对达不到亮化标准、要求，又不及时整改的单位和个人，可通过新闻媒体进行曝光。

  12、建议在《办法》中明确城市亮化设施的定义，例如规定本办法所称城市亮化设施，是指用于城市亮化的配电室、变压器、配电箱、灯杆、灯具、地上地下管线、工作井、监控系统等设备和附属设施。

  13、建议在《办法》中明确对亮化管理人员的要求，例如规定亮化管理人员在亮化管理工作中，应当严格执行法律、法规和本办法的规定,为设置单位提供高效、优质的服务。对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分,构成犯罪的，依法追究刑事责任。

三、对《办法》实施后的建议

建议重视制定后评估及修改工作。

(一) 规范性文件制定后评估的重要性和必要性

国务院和省政府对做好规范性文件评估论证工作高度重视，多次发文提出要求。对规范性文件制定的预期效果和可能产生的影响进行评估，全面论证规范性文件制发的必要性、可行性和合理性，是确保规范性文件合法有效的重要前提；对规范性文件实施后的成效进行评估，全面论证规范性文件是否需要继续执行、修改、废止或者宣布失效，是维护社会主义法制统一，保障公民、法人和其他组织合法权益的重要措施。

(二) 制定后评估应当考察如下情形:

1、结合法定权责和社会经济发展实际，审核制定主体是否合法;

2、结合法律、法规、规章的立、改、废、释，审核是否超越制定单位的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围;

3、审核是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项;

4、是否存在无法律法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的情形;

5、是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形;

6、是否制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，是否存在违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动和违法设置市场准入、退出条件;

7、规定的制度、措施是否切合实际、具体可行、具有针对性、易于操作，规定的程序是否正当、简便易行;

8、规范性文件实施效果是否达到制定预期目的;分析实施过程中付出的成本与取得的社会效益和经济效益情况，拟通过制定规范性文件解决的主要问题，在文件施行后哪些问题已经解决，哪些问题尚未解决;对尚未解决的问题，应当区分是文件本身可操作性问题，还是实施方法的问题及后续解决办法;

9、是否具有其他与改革精神、形势发展等政策不相适应的情况。

（三） 经依法依规评估后，认为需要进行修改的，应依据评估报告提出的建议，进行必要的修改，避免损害政府形象和公信力。

师

执业证号：15134200810807711

联系电话：17380824277

2007年8月开始执业，2010年四川月城律师事务所高级合伙人，2017年10月设立四川骁驰律师事务所，任主任，2021年3月更名为四川典度律师事务所，任主任。系凉山州律师协会监事、凉山仲裁委仲裁员、凉山州法律专家库专家、四川省律师协会公益委员会委员、四川省招投标专家、民革会员、凉山州第十三届政协委员，西昌市司法局外聘政府法律顾问律师；律所多名律师为西昌法学会会员，普格县人民政府外聘法律顾问律师。

擅长领域：刑事辩护、婚姻家庭、合同纠纷、债权债务、房地产及建筑工程、医疗纠纷、劳务纠纷，工伤和交通事故、破产清算、法律尽调。

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