【摘要】基层政府法治建设是中国法治建设的重要组成部分，也是实现全面深化改革、加强社会治理、促进经济发展的必然需求。然而，在实际建设过程中，尚存在观念意识落后、任务繁重、法制机构不适应、干部法律素质不高等困境。为此，需要采取一系列具体措施，如提高政府工作人员依法行政意识和能力、拓展基层政府权力来源、充分发挥法制机构职能作用、强化行政监督机制等，以推动基层政府法治建设的深入发展。这些措施是解决基层政府法治建设难点问题的有效手段，也是推进中国法治进程的关键所在。

【关键词】基层政府；法治建设；权力来源

Abstract：The rule of law construction of grassroots governments is an important component of China's rule of law construction, and it is also an inevitable demand for achieving comprehensive deepening of reform, strengthening social governance, and promoting economic development. However, in the actual construction process, there are still difficulties such as conceptual awareness, heavy tasks, inadequate legal institutions, and low legal quality of cadres. To this end, a series of specific measures need to be taken, such as improving the awareness and ability of staff to administer according to law, expanding the sources of grassroots government power, fully leveraging the role of legal institutions, and strengthening administrative supervision mechanisms, in order to promote the in-depth development of grassroots government rule of law construction. These measures are effective means to solve the difficulties in the construction of the rule of law in grassroots governments, and are also the key to promoting the process of rule of law in China.

Keywords：grassroots government ; legal construction ; source of power

一、引言

依法治国是现代政府建设的重要价值目标，也是国际上衡量一个国家或者地区民主、文明及治理现代化的重要标准之一。法治政府建设是全面依法治国的核心内容，是实现中华民族伟大复兴及中国梦的必经之路，是推进基层法治现代化及建设法治国家的重要一环。没有基层法治政府的建成，就不可能有全国法治政府的建成，也就没有法治国家和法治社会建设目标的实现。

从宏观视角来看，基层政府法治建设是法治政府建设的重要内容。基层政府作为我国政府大厦的基石，其法治建设进程直接关系到我国法治政府建设整体目标的实现。从微观视角来看，基层政府直接面向广大群众，其每一个举动都关乎群众的切身利益。因此，研究基层政府法治化建设的直接意义是推动基层政府的法治建设，间接意义是维护群众的合法权益，促进基层社会的和谐稳定。基层政府法治化在形式结构上是法治政府建设的末端环节，但只有把法治政府的各个要求落实到每一个基层组织、每一个民众特别是机关工作人员的心中，使法治的思想内化于心、外化于形，成为大家意识中、骨子里的自觉行动，法治政府的建设才能指日可待。

二、基层政府法治建设的内涵及重要性

（一）基层政府法治化建设的内涵

基层政府主要指和县市区人民政府，其职责范围主要包括财政、土地、城乡建设、卫生、教育、社会保障以及民政等方面。基层政府的工作重点是加强社会管理、服务群众和促进经济发展。此外，基层政府也承担着各类政策和法律法规的实施，以保障社会稳定和公共利益。基层政府法治建设是指在县市区政府推动法治化建设，强化法治意识，提升法治水平，使基层政府行政管理和服务任职更加合法、公正、规范和有效，以保障公民权益和社会稳定。其内涵具体包括以下几个方面。

其一，领导班子法治化建设，建立和健全以法律为依据的领导班子任职和流动机制，加强领导班子的法律知识教育和培训，提高领导干部的法治素养。其二，法律法规建设，加强法律法规宣传和普及工作，推广法律法规自学考试制度等，确保公务员对法律法规的全面理解和适用。其三，行政执法建设，完善行政执法机构组织和职能，规范行政执法程序和程序保障机制，提高行政执法能力和水平，保障公民合法权益。其四，公共服务建设，建设规范的基层社会组织和公共服务机构，推动公共服务资源的公平分配和高效利用。其五，司法建设。完善基层法律援助制度，建立健全基层人民调解机制，为公民提供便捷、高效的司法服务。

（二）基层政府法治化建设的重要性

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：“推进基层治理法治化。全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”在推进基层治理法治化的复杂系统与具体实践中，基层政府作为国家基层的行政机关，肩负着基层治理的行政职责与国家使命，因而，加快基层法治政府建设是基层治理法治化的关键环节和基本条件。

在新时期，基层政府法治建设的重要性主要体现在以下几个方面。其一，基层政府法治建设是推进全国法治建设的关键环节。基层政府是贯彻国家法律政策、维护社会稳定、促进经济发展和民生改善的关键组织，同时也是最容易接触到群众的政府组织，因此必须成为全国法治建设的重点。其二，基层政府法治建设可以提高政府的行政能力和管理水平。基层政府法治建设可以加强政府的法律意识和法律执行力，改善政府服务的公正性、透明度和效率，从而提升政府行政能力和管理水平。其三，基层政府法治建设是保障人民权益和合法权益的重要措施。基层政府是保障和维护人民权益、维护社会公平正义的关键力量，只有依法行政、强化法治意识，并加强对不法行为的打击和管理，才能更好地保障人民权益和合法权益。 

三、基层政府法治建设面临的困境

（一）人治观念仍根深蒂固

基层政府法治建设是新时代的重要任务，在这个过程中，存在一些难点问题。其中，观念和思想意识方面的问题是一个最具有挑战性的方面。尽管短期内法治观念有所增强，但是部分基层工作人员的人治观念仍然根深蒂固。一些基层工作人员对法治政府建设的认识有所不足，比如：“重长官意志、轻法律规定，重上级指示、轻法治原则，重行政效率、轻行政程序”。集中凸显为以下几个层次的问题：

第一个问题是权力滥用。在过去，很多基层政府通过滥用权力来解决问题，这种行为已成为了管理中的一个常态。随着法治建设进展，这种行为越来越受到了严厉的打击。但是，基层政府还是会存在权力滥用的倾向，这需要基层政府领导干部们形成正确的法治观念，强化自身的法治意识。

第二个问题是依法办事不规范。基层政府作为行政服务机构，需要严格遵守法律法规，确保行政行为的合法性、公正性和透明度。但是在实际工作中，一些基层政府依法办事的程度并不够规范。比较常见的是一些地方政府及其领导人，为了完成招商引资任务，实现经济指标，不惜破坏环境，破坏民生。

第三个问题是依法治理思想不清晰。在过去的管理过程中，一些基层政府常常是通过人治方式进行管理。但是，这种方式缺乏规律和制度，容易引起不公平。近年来，随着法治建设的不断推进，我们必须要把依法治理思想融入到管理过程中。但是，现实中依法治理的思想仍然不够清晰。基层政府需要加强对这一概念的理解，在实际工作中把依法治理的理念融入到实际管理中去。

（二）政府权力来源渠道未完全放开

基层政府是公共管理的基本单位，其承担着维护社会稳定、促进经济发展、提供公共服务等重要职责。从管理层级上来说，中央政府的决策是宏观的，省级政府的决策是较为宏观的，而省以下的地方政府虽也有大量的决策，但更多是微观的以及执行层面的。同时，地方政府作为一个区域政府不得不考虑所在区域公民个人及法人的利益诉求，承担着基层利益代言人的角色。可见，基层政府常常面临任务繁重、法律手段匮乏等问题，这为基层政府法治建设带来了一定的困难。一方面，基层政府承担的任务十分繁重。由于基层政府直接面对居民群众，因此需要应对许多日常工作，如城乡建设、环保管理、食品安全等事务。尤其是近年来，随着中国城市化程度的不断提高，基层政府面临的各种问题也越来越复杂。加之目前基层政府人员短缺、经费不足等问题较为普遍，这使得基层政府在执行任务时会感到困难。

导致基层政府权力小责任大的原因主要有两个。一是高阶法律没办法制定详细的规则。我国有繁复的基层行政管理工作，高层立法往往难以与实际工作相适应，无法制定出细致具体的法律规定。这就导致了基层政府往往依据模糊、不确定的法律条款执法，遇到涉及政治、经济等敏感领域时更难作出明晰的判断，由于担心出现错误行政决策的风险，从而放慢基层政府工作效率。另外一个原因是，就自身而言，基层政府执法能力比较薄弱，这也是导致上级政府及职能部门无法下放权力的重要原因。而上级政府需要通过无数文件和会议要求制订各种细则让基层单位合法实施，这样才能落实政策，这导致实际操作上比较复杂，长时间的拖延会影响基层政府部门的工作效率。

（三）法制机构设置和与依法行政要求不适应

基层政府是中国公共管理的最基本单位，依法行政是其工作的重要方面，也是实现治理现代化的重要途径。然而，在实际工作中，基层政府法制机构设置与依法行政要求极不适应，依法行政组织力量薄弱，这成为了基层政府法治建设中的一个难点问题。突出表现为基层法制机构地位不高，权力不大，缺乏独立性和权威性。

一方面，基层政府法制机构设置与依法行政要求适应度还有待提高。在很多基层政府中，由于人员配置和制度设计的原因，法制机构设置存在缺位、任职资格不符合标准等问题，使得法制工作缺乏专业性，无法正常运作。同时，在日常工作中，依法行政的要求也很难充分落实。一些基层政府缺乏依法办事的意识，处理事务时过于注重行政权力的行使，而忽略了法律法规的约束和保障。

另一方面，基层政府依法行政组织力量薄弱。一些基层政府由于机构设置不完善、人员短缺等原因，存在执法能力不足的问题。这使得在执行任务时可能难以保障法律法规的严格落实，甚至会出现统筹不当、工作漏洞等问题。

（四）现有人员依法行政意识与能力不足

强化基层政府法治建设是全面推进依法治国的必然要求。作为基层政府的代表，基层公务员在推动依法治理社会的进程中起着重要作用。然而，现有的基层公务员对依法行政的意识与能力存在不足，这在实践中表现的越来越突出，严重影响了基层政府的工作效能和社会治理水平。

第一，缺乏系统的法律培训是造成基层公务员依法行政能力不足的主要原因之一。由于工作繁忙，时间紧张，基层公务员难以抽出足够的时间学习法律知识。即便有学习时间，由于缺乏专业的法律培训和指导，基层公务员的法律知识很难得到系统、全面和深入的掌握，一些市县的公务人员仍然有一定程度的特权意识。因此，对基层公务员进行法制培训，强化其法律思维和法律技能，是切实提高基层公务员依法行政意识和能力的关键之一。第二，存在政策、规章制度执行不到位的情况，导致基层公务员执行公务时，往往不够严格按照法规要求办事。地方政府的工作重心普遍向重大经济建设项目倾斜，导致了基层公务员心态上的偏离和失衡，缺乏依法行政的内在动力。这些问题的存在，对于维护社会公义、打造有序、安全、和谐的社会环境，造成了不可忽视的负面影响。

四、强化基层法治政府法治建设的建议

（一）设置有效行政监督机制以杜绝人治倾向

为了实现基层政府法治建设的目标，需要通过强化行政监督，形成有效的行政监督机制。这要从三个方面出发，分别是层级监督、外部网络化监督和政务公开。

其一是强化层级监督。在层级监督方面，应当完善基层政府与上级政府之间的法律法规联系，并建立绩效考核评价、责任追究等制度以加强监督。此外，各级政府应当增加对基层政府的经费支持，确保其能够依法履行职责。同时，加强对基层政府干部的培训学习，提高他们的法律素养和纪律意识，并将其中表现优秀者列入重点考察对象，使其在工作中争创佳绩。其二，外部网络化监督。外部网络化监督是指社会不同阶层利用新媒体平台进行的一种民主监督方式，它可以有效地促进信息公开、监督问题查处和权力运行规范等。政府应当加强对各类社会监督组织的引导和管理，鼓励市民参与基层政府行政监督工作，及时反映问题和建议，并设立举报渠道，下发管理办法等制度创新推广。其三，是积极推进政务公开。政务公开是加强基层政府行政监督的重要手段。政府应当通过各种途径披露行政决策、公共服务、财政预算等信息，让市民更好地了解政府运作情况，以便进行监督和评价。此外，政府还应当完善政务公开制度，加大关键领域信息公开力度，如土地利用、环境保护等，让人民群众可以参与到决策过程中来，从而提高政府决策的科学性和合理性。

（二）拓展政府权力来源

强化基层政府法治建设是当前社会发展的重要任务之一。其中，拓展基层政府合法权力来源尤为重要。在此方面，可以从专门立法模式和强化地方法规、制度建立两方面来加强合法权力来源的拓展。一方面，应该建立专门针对基层政府权力行使的法律体系。这种专门立法的模式可以让基层政府在行使职能和权力时，更加明确其合法性依据，从而提高基层政府的管理效率。这可以通过在全国人大进行专门立法实现。同时，各地也应当结合自身实际情况，制定和完善地方立法，着力解决本地区基层政府权力运行中的具体问题。另一方面，还需要强化地方法规的制定和执行。地方法规是一个地区内统一的行政规范，有效地规范了基层政府的权力运行。由于地方政府处理的事务涉及地域、文化等多重因素，在制定地方法规时需要考虑到这些因素，并草拟出相应的条文和规则。同时，地方政府也需要严格执行地方法规，切实维护法律的权威性和统一性。

此外，为了拓展基层政府合法权力来源，还需要建立相关制度。例如，通过建立公民监督机制和行政复议制度等，可以有效地监督基层政府的权力运作，防止其向私利或非法方向发展。在这个过程中，还需注重宣传教育，提高公众的法律素养和对政府管理的信任度，促进社会与政府之间的良性互动关系。

（三）充分发挥法制机构的职能作用

随着中国改革开放和现代化建设的不断深入，基层政府法治建设越来越受到重视。其中，基层政府法制机构具有关键地位，是加强基层政府法治建设必不可少的组成部分。充分发挥基层政府法制机构的职能作用，需要从以下三个方面进行。

其一，突出基层法制机构的地位。基层政府法制机构在推进基层政府法治建设中，起着至关重要的作用。应当特别明确其在基层政府中的地位，使其具备相应的权威和责任，才能更好地发挥其职能作用。在基层政府法治建设中，要重视基层法制机构的定位，明确其在基层政府权力体系中的位置和职责。这将有助于促进法制思想贯穿于基层工作之中，增强基层干部的法律意识和法律素养，提高依法讲政、行政依法性和社会治理能力。建立健全基层政府法制机构的运行机制，确保它们能够顺利开展工作。包括制定法律法规、推进法制宣传教育、提供法律咨询和法律援助服务等方面的职能，并通过与统筹协调、法规监督和处置纠纷等机构建立良好的合作关系，形成对基层政府依法行政的全面、系统、专业化的指导。其二，要搞好人才建设。基层政府法制机构是负责依法治理的组织，其任务之一就是为基层干部提供更好的法律支持和服务。因此，建设优秀的法律人才队伍对充分发挥基层政府法制机构的作用至关重要。基层政府应加强对法学专业本科毕业生、硕士研究生和博士研究生的招聘，尤其是对于有志于做基层政府法制机构工作的学子，应该给予更多的关注和支持，提高他们的待遇和福利。应该构建完善的法律人才培训机制，加强对基层干部的法律培训，提高法制素质和专业技能，强化法制思想和法律能力，推进基层政府依法治理。其三，要强化法制机构权威。基层政府法制机构的权威是其发挥职能作用的关键所在。通过增强基层法制机构的权威，提升其在基层政府中的地位和影响力，从而更好地推动基层政府法治建设。对外要加强宣传教育，在社会各界形成共同认可和尊重基层政府法制机构的氛围，让其在广大干部群众心目中得到真正的权威认可。对内要加强对基层政府法制机构在责任、权利、义务等方面的制度建设，以优异的业绩和卓越的能力，树立基层政府法制机构的权威形象，不断提高其在社会中的地位与影响力。

（四）提高工作人员依法行政意识和能力

提高基层政府工作人员的依法行政意识和能力，是加强基层政府法治建设的关键一步。具体措施如下：其一，增加法律法规教育和培训。对基层政府工作人员进行法律知识普及和法规教育培训，使其了解相关法律法规，并懂得如何运用法律手段保障公共利益和社会稳定。这些教育和培训可以通过组织专业机构或专家进行针对性教育和技能培训。其二，完善制度建设。针对基层政府工作人员在依法行政方面存在的困难和问题，要出台相应的配套政策和制度，例如建立基层法律援助机构、加强对基层干部的监督和评估等。同时，在培养依法行政的理念方面，建立起健全的激励与约束机制，促进基层干部自觉地落实依法行政的要求。其三，加强宣传和思想教育，通过各种途径，包括广播、电视、报刊、互联网等，加强宣传和思想教育，将法治理念深入人心。同时，要积极引导基层干部用法律的手段解决矛盾和问题，树立依法行政的正确观念。其四，加强执法力量建设，完善基层执法机构，增强基层政府执法力量，提高工作质量效率。在具体实践中，可以通过选拔优秀的执法干部、提升执法人员的素养、提供必要的执法装备等方式，加强基层政府在依法行政方面的能力水平。其五，推动信息化建设，将信息技术与依法行政相结合，推进基层政府信息化建设。这样可以提高办公效率，降低管理成本，保证信息共享和安全，更好地服务于依法行政的原则。

提高基层政府工作人员的依法行政意识和能力，是促进基层政府法治建设的重要途径。其关键在于通过各种形式的法律法规教育和培训，完善制度建设和执法力量建设，加强宣传和思想教育，推动信息化建设等多种措施，提高基层干部的依法行政素养和能力水平，为依法行政奠定基础，推进中国法治进程。

                  五、结语

我国古代思想家韩非子把“奉法”作为治乱兴亡的关键，指出“奉法者强则国强”。从古至今,无论是一个国家还是一个地区,要真正地实现长治久安,以法治安是必然前提和有力保障。我国如今迈进新时代,以习近平同志为核心的党中央把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局,将法治建设与“执政兴国”、“人民幸福”、“长治久安”联系起来。习近平总书记多次强调“依法治国”的意义,并且按照深化依法治国实践的新要求,对严格规范公正文明执法作出重要部署,为建设法治基层政府的新征程提供了根本遵循,指明了前进的方向。随着我国改革进入攻坚期和深水区,社会形势发生了重大而深刻的变化,强化法治政府建设显得尤为重要。在强化法治政府建设过程中，基层政府法治建设是重点也是难点。强化基层政府法治建设是一项任重而道远的长期任务，我们应当继续砥砺前行。

                                     四川典度律师事务所

                                     杨继平 主任

                            2023年6月12日

参考文献：

[1] 习近平.习近平谈治国理政(第二卷)[M].北京：外文出版社，2017：124.

[2] 习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017：28.

[3] 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社,2019：5.

[4] 法治政府建设实施纲要(2015-2020 年)[M].北京：中国法制出版社,2016：5.

[5] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社,2014：6.

[6] 邓小平.邓小平文选(第二卷)[M].北京：人民出版社，1994：332.

[7] 江必新.法治政府的制度逻辑与理性构建[M].北京：中国法制出版社,2014：114.

[8] 封丽霞.全面依法治国中的县域治理[M].北京：人民出版社,2015：218.

[9] 中国政法大学法治政府研究院.中国法治政府评估报告（2017）[M].北京：社会科学文献出版社,2017：108.

[10] 郑方辉、尚虎平.中国法治政府建设进程中的政府绩效评价[J].中国社会科学,2016(1).

[11] 盛清才、田园.新时期乡镇法治政府建设研究[J].中州学刊,2013(7).

[12] 孟大川.基层法治政府建设实践现状与制度创新——以成都县、乡两级政府依法行政实践为例[J].成都行政学院学报,2009(1).

杨继平主任

执业证号：15134200810807711

联系电话：17380824277    13881472279（微信号）

简介：2007年8月开始执业，2010年四川月城律师事务所高级合伙人，2017年10月设立四川骁驰律师事务所，任主任，2021年3月更名为四川典度律师事务所，任主任。系凉山州律师协会监事、凉山仲裁委仲裁员、凉山州法律专家库专家、四川省律师协会公益委员会委员、四川省招投标专家、民革会员、凉山州第十三届政协委员，西昌市司法局外聘政府法律顾问律师；律所多名律师为西昌法学会会员，普格县人民政府外聘法律顾问律师。

擅长领域：全部领域，擅长处理重大疑难经济案件、行政案件、死刑案件、破产案件，金融保险案件，投融资并购法律风控，高端私人律师经验丰富。