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     《征收拆迁中财产权保护理论与实务》是最高人民法院耿宝建法官最新力作。

    专家推荐

      木心说：“找好书看，就是找一个制高点。”耿宝建法官的这本书或许就是征收补偿领域乃至整个财产权保护领域的“制高点”。严谨深刻的学术讨论，充满智慧的辩法析理，国法天理人情的水乳交融，权利保护与权力保障之间的恰当平衡，让本书充满魅力，相信也会成为每一位法官乃至行政官员案头不可或缺的“宝典”。

        ——李广宇  最高人民法院一级高级法官、全国审判业务专家

       宝建法官的裁判，我爱读。“法律不强人所难”，只此一句，洞见法治的光辉。

        ——何海波  清华大学法学院教授、博士生导师

       中国的行政法学理论应当包含对“案例”的凝炼，这样的行政法理论才具有足够解释中国问题的能力。通过个案解析，提炼法的一般规则；通过整理规范，提炼法的制度；两者均旨在丰富、补充中国行政法理论的厚度与宽度。二十多年以来，最高人民法院的“耿宝建”法官们制作了许多经典的、有影响力的案例，而正是这些案例推动了中国行政法学理论的本土化，提升了中国行政法学理论对实践问题的解释力。可以确信，本书的出版不仅为实务部门提供“统一法律实施”的实现和“个案正义”的某种价值指引，而且也为行政法理论研究提供极为珍贵的研究素材。

        ——章剑生  浙江大学光华法学院教授、博士生导师

       近十年来，坊间热议最多的征收类行政诉讼裁判文书，莫过于最高人民法院耿宝建法官之作。他集其十数年行政审判之功，磨此公正一剑，今日把示于世，以佐志士仁人，相信会对众多行政法律人、征收工作者、普通公众大有裨益。

        ——张鹏峰  中华全国律师协会行政法专业委员会副主任、上海市人民政府法律顾问、享受国务院特殊津贴专家

     作者寄语

       通过案例阐释法律，推动法学理论发展，实现公平正义，从来都应是法官的责任与目标。建设社会主义法治国家，既需要政策与法治的顶层设计，也离不开裁判者为保护人民权利锲而不舍的努力。“路虽远，行则将至；事虽难，做则必成。”本书收录的文章、文书与案例，正是我多年来在此方面的思考与记录，也是我与同事们共同汗水的结晶。通过这些文字，分享的是我对征收与补偿基本理论的思考，也是对最高人民法院相关裁判观点的认识和体会。这些文字与案例，记录了我们以个案推动法治进步的生动实践。这些实践与探索尽管细微无声，但不积跬步，无以至千里；不积小流，无以成江海。无数个法律人以驽马十驾的精神，终将推动法治国家、法治政府、法治社会在不远的将来如期建成。

       本书的完成，要感谢我的领导们，他们的鼓励与审批，让本书得以出版。感谢我在最高人民法院行政审判庭、第三巡回法庭、第一巡回法庭的同事，正是从集体合议时的面红耳赤到文书制作时的字斟句酌，才确保了每一个裁判的可接受性。感谢优秀的法官助理、书记员与年轻的法律实习生们，万字以上文书的枯燥校对与智慧灵光的文字推敲，对优秀的裁判而言，同样是不可缺少的。最后，还要感谢我的家人以及生命中的贵人。

       章节内容摘录

       第一部分 财产权保护及征收补偿理论

       001.《比较法视野下的财产权保护与征收补偿基本理论》

       九、不是结论的结论

       比较法研究的目的，是了解、借鉴具有普遍性的规则。但即使是普遍性的规则同样存在与地方性知识相结合的问题，以免出现“南橘北枳”问题。在财产权保障仍有较大提升空间的现阶段，强调财产权的依法限制和财产权的社会义务，应当十分谨慎。虽然两千多年前人们已经认识到“民之道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心”，但中国的礼治文化又存在不少抑制个人财产权扩张的机制。即使是当前，财产权保护方面的突出问题，主要不是财产权履行社会义务不够、不利于公共利益实现的问题，而是财产权尤其是个人财产权不受重视、未能受到平等保护和全面保护，以及财产权征收征用时有时未能完全实现公平补偿的问题。《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》即指出，我国产权保护仍然存在一些薄弱环节和问题，国有产权由于所有者和代理人关系不够清晰，存在内部人控制、关联交易等导致国有资产流失的问题；利用公权力侵害私有财产、违法查封扣押冻结民营企业财产等现象时有发生；知识产权保护不力，侵权易发多发。作为国家建设目标，到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现。而实现上述目标，财产权的保护成效无疑是一个重要的衡量指标。因而，固然应当强调财产权的社会义务和服务公共利益因素，但同时行政机关对财产权实施限制以至对财产权征收征用时，必须充分尊重和保护产权，并应大张旗鼓地强调如下因素：公共利益需要、依照法定程序进行、以市场价格为基准的公平合理补偿、对居住权的及时有效保障，经营权的适当救济，包括参与对财产权增值收益的分配。由于财产权的多重属性和多种表现形式，征收不仅直接影响被征收“物”的“物权”，还会直接影响其他财产权以及被征收“物”所附着的其他权益(承租权、经营权等)；不仅直接影响物的所有权人和使用权人，还会涉及其他权利主体。因而除了所有权人的所有权、使用权人的使用权之外的其他权利主体的“权利束”，同样需要保护。除征收征用外的其他对财产权的限制、管制、规划控制、使用许可等措施，一旦对财产权造成明显的、不应由权利人承担的较大损失的，财产权同样应当受到妥善的救济和保护。此也为本书所收录文章和案例所坚持和追求的方向。

       第二部分　国有土地上房屋征收补偿实务问答与典型案例

       001.协议收购未果应依法启动征收补偿程序——汪某芳诉甲县政府行政征收案

     【实务问答】

      1．协议收购与征收补偿是何种关系

       政府依法取得相对人不动产物权，既可以通过自愿公平等价有偿的市场化购买方式，也可以通过根据公共利益需要实施强制征收并公平合理补偿方式。特别是在旧城改造过程中，为实现公共利益和行政管理目标，有些地方先不实施征收，而是委托国有公司以签订收购协议的方式取得相对人房屋后予以拆除。此种方式在一定层面上能促进双方公平协商，有助于以高于征收补偿价格的方式来给予物权人更加充分的补偿安置，减少纠纷，提高旧城改造效率，因而具有现实合理性和可行性，不宜简单地否定“收购”代替“征收”模式的合法性。

       2．收购协议的性质与合法性审查标准

       此类收购协议的性质，在实践中有一定分歧。有观点主张既然是平等主体基于自愿公平等价有偿原则签订的协议，即应当认定为民事协议。笔者认为，至少在旧城改造中的收购协议，宜认定为行政协议。因为，协议的目的即实现公共利益，协议收购只是代替应当依法进行的“征收”，房屋最终也被政府以所有权人身份进行拆除。实践中，各地出面签订收购协议的主体各不相同，有国有独资公司、城投公司甚至是街道办事处或者拆迁办，基于合同相对性原则，因签订与履行协议发生纠纷后，不宜直接以政府为被告提起诉讼。人民法院审查协议的合法性，应当依据《中华人民共和国民法典》与《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》审理。收购主体存在以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，人民法院可确认收购协议无效。

       3．协议收购未果后启动征收补偿程序的条件

       协议收购的前提即为平等、自愿协商。物权人在收购方未能满足其收购要求的情况下，有权自愿选择不出售其房屋；收购方有义务尊重其不签订收购协议的权利，不能“强买强卖”。在物权人未签订收购协议并在涉案房屋内居住的情况下，收购方破坏性拆除相邻的房屋，对物权人居住或者经商环境造成严重影响的，则构成侵权，应当依法承担法律责任。此种违法责任，既可能是侵权赔偿责任、恢复原状责任，也可能是因房屋收购与拆除等先行行为而产生的市、县政府依法启动征收补偿程序的责任。收购方破坏性拆除相邻房屋，既严重影响物权人房屋的安全性、舒适性，也造成房屋周围居住环境或商业功能丧失的，市、县政府因自己的先行行为而产生进行征收并补偿的附随义务或者赔偿房屋价值的附随义务。在现行法律制度缺乏强制性收购规定的前提下，对旧城改造中未达成收购协议的房屋的拆除，只能通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收程序来解决。

【裁判文书】链接：

汪某芳诉甲县政府行政征收案行政裁定【最高人民法院（2018）最高法行申2624号】行政裁定书

       第三部分 集体土地征收补偿实务问答与典型案例

       001.市、县政府或其指定的土地部门具有补偿安置义务——阀门开发部诉甲市乙区人民政府要求履行征收补偿法定职责案

     【实务问答】

      1．集体土地征收主体和补偿主体如何确定

       现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。市、县人民政府代表国家组织实施征收被征收人的合法房屋，也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。

       2．如何判断原告的起诉状“有明确的被告”

       公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，应当以直接作出该行为的行政机关为被告提起行政诉讼；多列或者错列上级行政机关为被告，既无助于及时解决纠纷，也浪费行政与司法资源，人民法院不应支持。鉴于行政管理职权配置的复杂性、行政行为表现形式的多样性以及名义主体和实施主体的可分离性，行政诉讼法与司法解释对行政诉讼被告确定问题作了具体明确的规定，以方便起诉人提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……(二)有明确的被告……以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十七条第一款的相关规定，原告提供被告的名称等信息足以使被告与其他行政机关相区别的，可以认定为行政诉讼法第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。

        3．原告错列被告如何处理

       《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十七条第二款规定，起诉状列写被告信息不足以认定明确的被告的，人民法院可以告知原告补正；原告补正后仍不能确定明确的被告的，人民法院裁定不予立案。第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……(三)错列被告且拒绝变更的……

       因此，确定行政诉讼正确、适格的被告，是原告和人民法院共同的责任和义务。原告起诉状基于初步证据确定作出被诉行政行为的具体、特定、可识别的行政机关，即可视为“有明确的被告”；至于起诉状载明的被告是否正确、是否适格，则是人民法院需要进一步审查确定的问题。可见，协助起诉人正确确定被告是人民法院的义务；人民法院对起诉人错列被告的，不能迳行驳回起诉，而应加以释明引导，以准确确定被告。同时，按照人民法院明确的释明引导变更适格被告，则是起诉人的义务；原告拒绝接受释明的，应当承担不利后果。

       4．法院能否未经释明径行裁定不予立案

       农村集体土地征收补偿形式虽然多样，参与主体虽然多元，但如果补偿安置问题无法通过协商或签订协议方式解决，且无法定主体作出补偿决定，又无生效裁判对补偿安置问题进行过裁判，则合法房屋的被征收人可以依法请求市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法履行补偿安置职责，要求依法作出包含补偿安置内容的补偿安置等决定。人民法院亦不能以市、县人民政府或其指定的土地管理部门并非补偿安置义务主体甚至并非征收主体为由而裁定不予立案。

       5．被征收人能否根据行政管理实践选择被告

       在双方既不能通过协商或签订协议方式解决，且无法定主体作出补偿决定，又无生效裁判对补偿安置问题进行过裁判的前提下，通过请求市、县人民政府及其指定的土地管理部门履行补偿安置职责的方式，由有职权的人民政府及其指定的土地管理部门承担土地征收补偿的法定义务，既有利于明确农村集体土地征收中有且仅有政府才是补偿义务主体，还有利于强化市、县人民政府及其指定的土地管理部门对乡镇人民政府、区(县)征地事务机构配合和具体实施补偿安置工作的监督职责。

【裁判文书】链接：

阀门开发部诉甲市乙区人民政府要求履行征收补偿法定职责案【最高人民法院(2018)最高法行再124号】行政裁定书

       第四部分 采矿权限制及补偿实务问答与典型案例

       001.作出煤矿关停并转决定的政府有职责解决采矿权补偿——甲煤业公司诉乙县政府支付补偿款案

     【实务问答】

      1．煤矿关停并转后未到期采矿权如何补偿

      根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，行政许可只要是依法取得就应受法律保护。行政机关无论因法律规范废改，还是客观情况变化，抑或是为了公共利益需要而变更或者撤回已经生效的行政许可，都应就由此造成的财产损失，对公民、法人或者其他组织依法给予补偿。煤矿因故被关停并转而采矿权期限未届满的，对采矿权仍应予以补偿或者返还相关费用。

       2．政府对依据其指令整合的采矿权承担何种责任

       政府行政命令下的采矿企业整合不同于平等主体间协商一致的企业兼并，政府在作出煤炭资源整合的行政命令后，应对因此丧失采矿许可的企业负有保证解决补偿问题的行政职责，而不能认为补偿仅仅是整合企业与被整合企业之间的民事行为，亦不能认为政府对有关补偿款确定和支付仅负有行政指导义务。因煤矿资源整合而丧失依法取得的许可的企业，应当得到公平合理的补偿，而煤矿资源整合的实施者则负有落实相关补偿问题的职责。

       3．采矿企业整合多主体责任如何区分

       煤矿资源整合过程，是多环节的综合过程，涉及多个行政主体，具有多阶段行政管理的特征；同时既包括行政权的行使也包括民事主体协商，既有行政法律关系也有民事法律关系，既涉及行政法律责任也涉及民事法律责任。一个违法后果可能与多个行政主体的违法行为有关。就本案而言，甲煤业公司补偿问题未获解决的原因，除了乙县政府可能存在履职不到位之外，陕西省国土厅注销甲煤业公司的采矿许可证，并为乙煤业公司颁发新的采矿许可证，也可能存在未尽相应义务的情形，乙煤业公司作为整合主体也存在未履行相应义务情形，与本案的处理均有利害关系。将与资源整合密切相连的补偿问题完全作为民事争议，系未能全面理解相关整合规定。根据法律精神和整合相关规定，对被整合采矿企业整顿关闭补偿金尚未补偿到位的情况下，复产复工的验收工作不得进行。

【裁判文书】链接：

甲煤业公司诉乙县政府支付补偿款案【最高人民法院(2016)最高法行申3344号】行政裁定书