关于小产权房、经济适应房、房改房等特殊房产纠纷的处理意见

最高人民法院于2003年出台了《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》，该《解释》为审理商品房买卖合同纠纷提供了法律上的依据。但该《解释》只将调整范围限定在商品房买卖行为上，而对小产权房、经济适用房（包括集资合作建房）、房改房等特殊房产纠纷案件并不适用。而这几类特殊房产价格比较商品房低廉很多，市场上此类房产交易异常活跃，由此产生的纠纷亦不断增多。由于我国目前尚无统一的专门的法律、行政法规和司法解释来规范和解决这类房产纠纷，只有部分行政机关出台的规章或者政策对此类交易做了相关规定，司法实践中缺乏统一的标准，审判人员对案件的处理分歧较大，出现同案不同判的结果，严重影响了法律的统一性和权威性。下面，就这几类特殊房产纠纷在审判实务中涉及的有关问题作些探析：

第一节 小产权房

一、“小产权房”的概念

“小产权房”不是一个法律概念，学术界对“小产权房”也没有统一界定，它是人们在日常的经济交往和社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。通常我们把以集体建设用地使用权为基础，在集体建设用地上开发房地产，然后出售给农村集体经济组织成员之外的人使用，从而导致无法取得房屋产权证的农村住宅房屋称为“小产权房”，又称为乡产权房屋。小产权房通常没有国家土地和建设部门颁发的土地使用权证和房屋所有权证书，仅有乡（镇）政府颁发的权属证书。

二、小产权房纠纷产生的原因

（一）体制原因。我国实行城乡二元土地所有制度的划分，根据我国现行法律的相关规定，我国的土地分为国家所有土地和集体所有土地两种。而对这两种土地流转的法律规定不一致，特别是有关集体土地流转机制缺位，相关法律法规不健全，法律和政策不统一，导致纠纷发生时无法可依，或者在法律与政策之间无所适从。

（二）现行房地产法律规制的影响。由于我国法律规定，建设商品房必须使用国有土地，致使在城市化进程中，为了满足需求，政府通过征收农村集体土地，转化为国有土地后再高价出让给房地产开发商。政府向农民支付土地补偿费和安置补助费等，而农民所得的土地补偿费和安置补助费与政府在出让国有土地使用权时获得的土地出让金和拍卖所得的收益是无法相提并论的，这种做法在一定程度上损害了农民群众这一社会弱势群体的利益。

（三）城市房价居高不下。近年来，我国各城市商品房价格一路高涨，远远超出了普通民众所能承受的范围，而小产权房由于不存在土地出让金、土地征用费等成本，也无需缴纳房地产开发相关的各项税费，在经济利益驱动下，部分房地产开发商和农村经济组织甚至个别村干部为牟利的目的，即使明知道此种交易存在巨大的风险仍然擅自开发建设出售小产权房。因此，面对节节攀升的高房价，铤而走险购买价格低廉的小产权房成为许多城市中低收入居民痛苦而无奈的选择。

（四）监管机制缺失。我国的土地监管由国土资源部、建设部及其下属机构进行专门的管理，但是这些监管部门的职权一般限于城市国有土地，而对广大农村集体土地，其监管权限和力度却十分有限。监管机制缺失，直接导致了小产权房的进一步发展。

三、目前我国有关“小产权房”的规定

（一）宪法相关规定

《宪法》第十条第四款规定:“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”该条确立了宅基地所有权严格禁止买卖, 宅基地使用权转让需依照法律规定的原则。

（二）法律相关规定

《土地管理法》作为现行调整土地管理方面的专项法律, 第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有; 宅基地和自留地、自留山, 属于农民集体所有。”第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业经依法审批使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地专用审批手续。”第六十二条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地, 其宅基地的面积, 不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。“农村村民出卖、出租住房后, 再申请宅基地的, 不予批准。”第六十三条规定:“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设, 但是, 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地企业, 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”

宅基地使用权作为一种用益物权，《物权法》专门作了规定，第一百一十七条规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”第一百五十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”第一百五十三条规定：“宅基地使用权的、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”

《物权法》第一百四十六条规定：“建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。”第一百四十七条规定：“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。”虽然这两条是针对建设用地使用权说的房随地走，地随房走的原则，但这说明我国实行的是房地一体主义。

（三） 行政法规和部门规章及政策文件规定

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条规定:“依法改变土地所有权、使用权的, 因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的, 必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请, 由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更, 自变更登记之日起生效”。表明包括宅基地使用权在内的土地使用权的变更需进行相应的变更登记。

1995 年, 国家土地管理局印发了《确定土地所有权和使用权的若干规定》, 其中关于农村房屋和宅基地买卖方面主要涉及流转完成后宅基地使用权面积超标的处理原则。第四十九条规定:“接受转让、购买房屋取得的宅基地, 与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准, 按照有关规定处理后允许继续使用的,可暂确定其集体土地建设用地使用权。”

1999 年5 月6 日，国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）为了加强对农民集体土地的转让管理, 严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发, 明确了禁止农村房屋向城市市民出售。该通知规定:“农民的住宅不得向城市居民出售, 也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅, 有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。

2004年11月2日，国土资源部发出的《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”

2004年12月24日，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定：“改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”

2007年6月18日，建设部发布《关于购买新建商品房的风险提示》规定：“城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋。目前的法律法规不允许在集体土地上进行房地产开发。不允许集体土地上建设的房屋向本集体经济组织以外成员销售。目前，有些村集体经济组织在本村集体土地上集中建设农民住宅楼，用于安置本集体经济组织成员，但在安置过程中，擅自扩大销售对象，以较低的价格向本集体经济组织以外成员销售。非集体经济组织成员购买此类房屋，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护。有些项目允诺办理的‘乡产权’、‘小产权’，均不符合法律规定，不受法律保护。”

2007年12月30日，国务院办公厅发出了《关于严格执行农村集体建设用地法律和政策通知》（国办发〔2007〕71号）规定：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”“严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产、兼并等情形时，所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移。其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。”

2007年12月31日，中共中央 国务院《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》（中发〔2008〕1号）规定：“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。

2008年7月8日，国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号）规定：“严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定。对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理。”

2009年8月31日，国土资源部《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》(国土资发〔2009〕 106号)第四条第三款规定：“严肃查处违反土地管理法律法规新建‘小产权房’和高尔夫球场项目用地。必须严格按照《土地管理法》和《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）的规定执行。”

2011年11月10日，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见（国土资发〔2011〕178号）第十条规定：“对于借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地、农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或“小产权房”等违法用地，不得登记发证。”

（四）地方政策及司法实践中的规定

2011年海南省高级人民法院《关于办理商品房买卖合同纠纷案件的指导意见》规定：“城镇居民就农村集体土地上修建的‘小产权房’与他人所签订的买卖合同无效，由此而造成的损失由双方按过错责任大小分担。”

2009年四川省高级人民法院《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》中规定：“依法保障农户宅基地用益物权。妥善审理和执行涉及农户宅基地的案件，加强对农户宅基地用益物权的维护与保障，对违反法律、行政法规及国家相关政策的宅基地及房屋转让行为，以及其他变相导致农民丧失宅基地使用权的行为，依法确认无效，促进宅基地制度的严格管理与完善。”

2008年最高人民法院印发《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见的通知》（法发〔2008〕36号）中规定：“依法保障农户宅基地用益物权，促进宅基地制度的严格管理与完善。宅基地使用权承载着广大农民居者有其屋的社会功能，是农村土地管理制度的重要内容。对违反法律、行政法规以及相关国家政策的宅基地转让行为，以及其他变相导致农民丧失宅基地使用权的行为，应当依法确认无效。要着眼于宅基地制度的严格管理和完善，着眼于农户宅基地用益物权的维护与保障，做好相关案件的审判和执行工作。”

2008年12月23日，《山东省高级人民法院关于印发全省民事审判工作座谈会纪要的通知》（鲁高法〔2008〕243号）规定：“认定城镇居民与农村居民之间签订的房屋或者宅基地的买卖合同为无效合同，不支持城镇居民要求在农村购买宅基地或者房屋的诉讼请求。”“对本集体经济组织之外的村民购买本集体经济组织成员的宅基地和房屋的，原则上也应当确认为无效。”“买卖“小产权房”合同实质上变相买卖农村宅基地，也不可能办理物权变动手续，因此，“小产权房”的买卖合同也应当认定为无效。”

2008年10月7日，武汉市政府常务会议通过的《个人建设住宅管理规定》，明确了农村村民在集体土地上建设的住宅不得向城镇居民出售；城镇居民不得占用农村集体土地建设住宅，不得到农村购买宅基地或农民住宅。

2008年1月，《湖南省高级人民法院关于房屋买卖、租赁纠纷案件适用法律问题的指导意见（试行）》第九条规定：“出卖人出售集体所有土地上房屋给非集体经济组织成员的，一般应当认定合同无效。买受人请求赔偿的，根据缔约过失责任的大小，综合考虑房屋装修、改建、房价变动等因素确定各自应承担的民事责任。”

2006年青岛市中级人民法院《关于审理农村宅基地房屋买卖纠纷案件相关问题的指导意见》规定宅基地房屋买卖的双方当事人为同一集体经济组织成员，且经过宅基地审批手续的，认定合同有效，一方为城镇居民的，合同无效，非同一家庭经济组织成员之间的买卖合同亦无效。

2004年，北京市高级人民法院曾经发布《关于印发农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要的通知》，规定农村私有房屋买卖合同应以认定无效为原则，以认定有效为例外。同时，要综合权衡买卖双方的利益，要根据拆迁补偿所获利益，和房屋现值和原价的差异对买受人赔偿损失；其次，对于买受人已经翻建、扩建房屋的情况，应对其添附价值进行补偿。

2004年上海市高级人民法院关于印发《关于审理农村宅基地房屋买卖纠纷案件的原则意见》的通知规定：“处理此类纠纷应当综合考虑出卖人出售房屋是否经过审批同意、合同是否履行完毕以及买受人的身份等因素，区分不同情况，妥善处理。对于发生在本乡（镇）范围内农村集体经济组织成员之间的农村房屋买卖，该房屋买卖合同认定为有效；对于将房屋出售给本乡（镇）以外的人员的，如果取得有关组织和部门批准的，可以认定合同有效；对于将房屋出售给本乡（镇）以外的人员，未经有关组织和部门批准，如果合同尚未实际履行或者购房人尚未实际居住使用该房屋的，该合同应作无效处理；对于将房屋出售给本乡（镇）以外的人员，未经有关组织和部门批准，如果合同已实际履行完毕，且购房人已实际居住使用该房屋的，对合同效力暂不表态，实际处理中应本着尊重现状、维持稳定的原则，承认购房人对房屋的现状以及继续占有、居住和使用该房屋的权利。”

2004年沈阳市中级人民法院《关于审理房地产案件若干问题的处理意见》规定：“对农用地未经征地建设商品房后出卖行为的处理问题，认为该类房屋属于依法应予拆除或没收之物，买卖此类商品房应认定为无效合同。”

综上，我国调整农村房屋、宅基地使用权的法律规范数量较少, 很大一部分依靠政府文件和地方政策调整,效力层次都比较低。目前, 我国还没有一部专门的法律用于调整农村房屋和土地方面的纠纷, 在适用法律时, 仅靠《民法通则》、《合同法》、《物权法》、《土地管理法》中的极少规范进行调整。农村房地产立法严重滞后，存在大量的法律空白。依据政策规，农民集体土地除了明确规定可以用于非农建设外，一般不可以自由流转用于非农建设，特别是严禁农村房屋向城市居民出售。

四、目前对于“小产权房”买卖合同效力的两种意见

在当前的审判实践中，关于小产权房买卖合同的效力问题是审判人员面临的最大难题。对此问题，普遍存在两种不同的意见。 

一种意见认为，买卖合同无效。其主要理由为：其一，根据《土地管理法》第六十二条及其它相关条款的规定，农村和城市郊区土地属于农民集体所有，宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份关系相联系，如果允许农村房屋出售给集体经济组织以外的人，将导致宅基地使用权享受主体的扩大化，损害了集体经济组织的权益，。其二，根据房地一体的原则，当宅基地上所建房屋被转让，该土地的使用权也随之一并被转让，而《土地管理法》第六十四条明文禁止农村集体土地使用权的流转，小产权房买卖行为属于《合同法》第五十二条第（五）项规定的合同无效的情形。其三，根据《物权法》的相关规定，宅基地使用权属于用益物权，而用益物权是一种限制物权，用益权人只享有占有和使用的权利，而没有处分权。村民对其上所盖房屋自也不具有完整的物权，其流转条件理应受到限制，不能简单等同于其他具备完整物权的财产。其四，虽然法律没有明文禁止“小产权房”的买卖行为，但是国家先后出台了一系列的政策，明令禁止城镇居民购买“小产权房”。而《民法通则》第六条规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”既然，小产权房的买卖作为一种民事活动，没有法律的规定，就应该遵守国家的有关政策，该类合同明显违反了国家的政策。典型案例为北京市通州区宋庄镇的画家李玉兰与村民马海涛的房屋买卖纠纷案件，法院的做法是先认定双方签订的房屋买卖协议无效，再由出卖人马海涛承担主要责任赔偿受让方李玉兰信赖利益经济损失。

另一种意见认为，买卖合同有效。其主要理由为：其一，是否进行物权登记并不是合同的生效要件。《物权法》第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（一）（法释〔1999〕19号）第九条第一款规定：“依照合同法第四十四条第二款的规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物所有权及其他物权不能转移。”其二，法律法规没有明确禁止“小产权房”的转让。《土地管理法》第六十二条的规定是说农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民出卖、出租住房，不得再申请宅基地，并没有说禁止宅基地房屋的买卖。第六十三条虽然规定农村集体所有的土地的使用权不得流转，但并未禁止农村房屋的买卖。而且该规定是为了国家对集体土地进行行政管理的需要设定的，属于管理性强制规范，不能“越权”波及到民事法律关系。而国务院及其相关部门制定的一系列政策，多是以“通知”、“意见”的形式发出的，没有上升到法律或者行政法规的高度。最高人民法院《关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（一）（以下简称合同法解释一）第四条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”合同法解释（二）第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的强制性规定，是指效力性强制性规定。”最高人民法院《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》要求正确理解、识别和适用合同法第五十二条第（五）项中的“违反法律、行政法规的强制性规定”，关系到民商事合同的效力维护以及市场交易的安全和稳定。人民法院应当注意根据《合同法解释（二）》第十四条之规定，注意区分效力性强制规定和管理性强制规定。违反效力性强制规定的，人民法院应当认定合同无效；违反管理性强制规定的，人民法院应当根据具体情形认定其效力。也就是说只有违反了全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规的效力性强制规范才必然导致合同无效。《土地管理法》和政策不能作为认定合同无效的依据。其三，小产权房买卖是一种合同行为，对其效力的认定要基于《合同法》的有关规定。依据《合同法》的规定，一个合同的效力是以是否符合合同有效的要件为标准。只要合同双方当事人具有完全民事行为能力，合同的内容是双方当事人意思的真实表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合同的形式也符合《合同法》的规定，该合同就应该是有效合同。在法律没有明确禁止小产权房买卖的情况下，只要小产权房买卖合同符合合同有效要件，就应当认定为有效，这也符合诚信原则。

五、“小产权房”买卖合同纠纷引发的司法困境

（一）认定小产权房合同无效的依据不足。从目前的法律规定上看，并没有任何一部法律明确规定禁止小产权房的买卖行为，只有国务院及其相关部门制定了一系列政策对此类行为进行了调整，但这些都还停留在政策的层面，没有上升到法律或者行政法规的高度，不严格具有法律效力。因此，上述这些依据都不能作为小产权房屋买卖合同无效的依据。

（二）认定小产权房买卖合同有效无效都会面临困境。如果因为目前没有任何一部法律法规明确规定禁止“小产权房”的转让，按照民事活动中法律所不禁止即为合法的原则，从尊重当事人意思自治，遵循诚实守信的角度出发，只要双方是在平等、自愿的前提下订立的合同，就认定小产权房买卖合同有效，则会面临在执行上遭遇产权难以过户的难题，受让人的权益无法保障；如若从用地性质、缺乏合法产权证件、政策禁止等角度认定小产权房转让合同无效会引起一系列连锁反应，导致建立在这类合同上的一系列财产法律关系被摧毁，同时给民众一种鼓励违约的错觉，允许个别人受经济利益驱动随意毁约，这不仅会严重损害受让方的利益，也是对诚信原则的极大挑衅。

（三）各方利益协调性难度大。“小产权房”纠纷往往涉及多方利益问题，包括地方政府、集体经济组织、村民以及购房者。在这类案件中，不仅是村民与购房者之间的矛盾，购房者与集体经济组织之间、购房者与地方政府之间、集体经济组织与地方政府之间都可能存在尖锐的矛盾，一旦处理不好，容易引发深层次的社会矛盾，不利于和谐社会的构建。

   六、关于法院处理“小产权房”问题的处理意见

实际上，“小产权房”所引发的纠纷不是一个单纯的法律问题，它涉及到我国的土地制度、城乡结构等体制问题。“小产权房”在我国所占的比例很大，一律说小产权房买卖合同有效和无效都有失偏颇。因此，法院在处理此类纠纷时必须综合考虑“小产权房”建筑本身的合法性、交易双方的主体身份、当事人的意思表示、法律法规和政策规定、社会普通民众的接受度等因素，分情况谨慎处理“小产权房”买卖合同的效力。

（一）农村本集体经济组织成员之间“小产权房”买卖合同的效力问题。根据《从土地管理法》及其有关政策关于宅基地使用权人范围的界定等规定表明只要受让方具有本集体经济组织成员身份，就拥有在该地申请宅基地的权利，这便排除了宅基地不能进行流转的障碍，只要这类房屋是合法建造的房屋，且买卖双方所订立的买卖合同符合《合同法》关于有效合同要件，原则上均按有效合同进行处理。针对小产权房无法进行产权登记的问题，法院可以适用《物权法》关于占有保护的规定，以保护受让人的合法权益。而且，“小产权”房在将来也有通过合法途径“转正”的可能性。一旦涉及“转正”，对房屋的占有就成为取得权利的关键性因素。

（二）非本集体经济组织成员之间“小产权房”买卖合同合同的效力问题。由于在这类合同所涉及的内容中有许多方面目前法律并未作出明确禁止性规定，有很多地方是值得商榷的。而且，随着城乡一体化进程的加快，我国正在大力进行社会主义新农村建设，农村村民因各种原因拥有两处及以上房产或者在城镇购房等情况也客观存在。因此，对这类合同应根据相关法律、行政法规、政策的规定，结合目前农村房屋买卖的实际情况，将其进一步化分为两种情形，进行处理：

1、向非本集体经济组织成员的农村居民转让小产权房的合同效力。法律、法规对农村居民转让房屋所有权并无禁止性规定，而国家相关政策也无禁止向本集体经济组织外的农村居民出售房屋的规定。而且，允许农民范围内的流转没有违反“房地一体”的原则，集体土地使用权从广义而言属于农民所有，仅在农民之间的转让并没有导致建筑物所有权和土地使用权的主体分离结果，因此，认定这类农村房屋买卖合同有效既不与法律、法规、政策存在冲突，又有利于农村居民对房屋处分权的实际实现，同时也可以通过流转使闲置的宅基地得以充分利用。因此，对这类农村房屋买卖合同，只要其符合《合同法》关于有效合同其他要件的，应依法认定为有效合同，其效力不应受到农村宅基地使用权能否转让的影响。

2、向城镇居民转让小产权房的合同效力。我国虽无法律、法规的相关禁止性规定，但根据《物权法》有关规定可知，宅基地使用权属于用益物权，而用益物权是一种不完整和受限制的所有权，对其上所盖房屋子也不具有完整的所有权，用益物权人权利要受到限制。目前，我国对于房屋的转让实行的是房地一体主义，即“房随地走”、“地随房走”，这是我国房地产交易中普遍遵循的原则。基于房地一体主义，小产权房的买卖必然会导致房屋所占用土地的使用权发生转移，农民将房屋卖给城镇居民实质上是使用土地进行了非农建设，该种行为被法律所禁止。而且国家为了维护农村集体土地秩序，我国的政策导向均是严厉禁止城镇居民购买农村房屋。而根据《民法通则》第六条规定，人民法院在审理案件的时候，如果法律对某类纠纷没有明确规定，适用国家政策。因此，对这类合同，无论建房行为是否合法，一般应认定其无效。但有以下几种情形的，可以按合同有效处理：一是受让方在买房后已经迁入本集体经济组织的；二是出卖方已经迁出本集体组织，成为城镇居民或者其他集体组织成员，且有居住条件的；三是出卖人有多处房产或该农村住宅为多层建筑，自留有居住房屋的；四是因分家析产、离婚、遗产继承等引起的“小产权房”的流转纠纷的。

认定合同无效后发生返还的法律效果，此时应综合考虑合同无效对双方当事人的利益影响以及各方的过错责任大小，注意平衡买卖双方的利益。如果买房人使用房屋期间对房屋进行了修葺或装修等，可以按照添附的原理处理，对于房屋增值部分或者合理经济投入，出卖方应适当补偿受让方。当然，若受让方在居住期间对房屋造成一定的损害，也应对出卖方遭受的损失进行赔偿。至于赔偿的数额要充分考虑房屋价值的变化以及重新分配升值部分的平衡。在判决返还房屋时还要特别注意受让方的实际情况，如果受让方确实不具备腾房返还条件，强制腾房返还违反公平正义原则，容易引发不稳定因素，此时要慎重处理。

（三）凡是违反土地管理法规，不符合土地利用总体规划，未办理有关审批手续而非法修建的“小产权房”，其买卖合同一律无效。而不论其是否具有本集体经济组织成员身份。

根据《土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款规定，在农用地上进行建设，除了用于宅基房、农村集体经济组织公共设施和公益事业建设等的建设用地可以直接用集体土地外，其余建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，必须办理农用地转用审批手续。因此,农村集体经济组织与房地产开发商,在不符合土地利用规划、未经相关部门批准、未依法取得农村其他建设用地使用权的情况下,非法占用农村其他建设用地,变相进行房地产开发建设的小产权房,属于违法建筑,在认定小产权房转让协议的效力上，可以以违反法律行政法规为由认定合同无效。

第二节 经济适用房

一、经济适用房的概念及特征

经济适用房是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。根据经济适用房相关政策规定，经济适用房具有如下特征：一是主体特殊。出售方为政府，购房人为城市低收入家庭；二是享受政府优惠。主要表现为：土地以划拨方式供应、免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金、符合条件的居民可以以成本价购买；三是经济适用房购房人享有有限产权。购买经济适用房不满五年，不得直接上市交易，且满五年后转让房屋时，政府享有优先回购权。因此，经济适用房在民法理论上是一种限制流转物，在政策上受到诸多的限制。

二、目前有关经济适用房的有关规定

（一）法律规定

《房地产管理法》第三十八条规定：“下列房地产，不得转让：

（一）以出让方式取得土地使用权的，不符合本法第三十九条规定的条件的；

（二）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的；

（三）依法收回土地使用权的；

（四）共有房地产，未经其他共有人书面同意的；

（五）权属有争议的；

（六）未依法登记领取权属证书的；

（七）法律、行政法规规定禁止转让的其他情形。”

第三十九条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：

（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；

（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。

转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。

（二）国务院及部门文件规定

1、2007年8月7日，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）规定：“严格经济适用住房上市交易管理。经济适用住房属于政策性住房，购房人拥有有限产权。购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因各种原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买经济适用住房满5年，购房人可转让经济适用住房，但应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等价款，具体交纳比例由城市人民政府确定，政府可优先回购；购房人向政府交纳土地收益等价款后，也可以取得完全产权。上述规定应在经济适用住房购房合同中予以明确。政府回购的经济适用住房，继续向符合条件的低收入住房困难家庭出售。”

2、2007年11月19日，建设部发展改革委 监察部 财政部 国土资源部 人民银行 税务总局关于印发《经济适用住房管理办法》的通知（建住房〔2007〕258号）第二条第一款规定：“本办法所称经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。”第七条规定：“经济适用住房建设用地以划拨方式供应。经济适用住房建设用地应纳入当地年度土地供应计划，在申报年度用地指标时单独列出，确保优先供应。” 第八条规定：“经济适用住房建设项目免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。经济适用住房项目外基础设施建设费用，由政府负担。经济适用住房建设单位可以以在建项目作抵押向商业银行申请住房开发贷款。”第三十条规定：“经济适用住房购房人拥有有限产权。购买经济适用住房不满５年，不得直接上市交易，购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买经济适用住房满5年，购房人上市转让经济适用住房的，应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款，具体交纳比例由市、县人民政府确定，政府可优先回购；购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后，取得完全产权。上述规定应在经济适用住房购买合同中予以载明，并明确相关违约责任。”第三十五条　规定：“单位集资合作建房是经济适用住房的组成部分，其建设标准、优惠政策、供应对象、产权关系等均按照经济适用住房的有关规定严格执行。单位集资合作建房应当纳入当地经济适用住房建设计划和用地计划管理。” 第三十六条规定：“任何单位不得利用新征用或新购买土地组织集资合作建房；各级国家机关一律不得搞单位集资合作建房。单位集资合作建房不得向不符合经济适用住房供应条件的家庭出售。”

3、2010年4月22日，住房和城乡建设部关于加强经济适用住房管理有关问题的通知（建保〔2010〕59号）规定：“在取得完全产权前，经济适用住房购房人只能用于自住，不得出售、出租、闲置、出借，也不得擅自改变住房用途。”

（三）地方性文件规定

1、1999年12月29日，四川省已购公有住房和经济适用住房上市出售管理暂行办法（四川省人民政府令第130号）第八条规定：“职工已购公有住房和经济适用住房，在取得合法房屋产权证书后，可以上市出售。”

2、2007年5月10日，四川省凉山州人民政府关于印发《凉山州经济适用住房管理实施办法》的通知 (凉府发〔2007〕17号) 第二十二条第一款规定：“ 经济适用住房的购买人在取得房屋所有权证和土地所有权证满5年后，可以上市交易。”

3、四川省人民政府贯彻《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》的实施意见（川府发电〔2007〕55号）规定：“严格经济适用住房上市交易管理。经济适用住房属政策性住房，购买经济适用住房不满5年不得上市交易，购房人确需转让的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素回购。购买经济适用住房满5年后需要出售的，按出售时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳收益，政府可优先回购。购房人向政府交纳土地收益等价款后，也可取得完全产权，具体办法由市(州)、县(市、区)人民政府确定。本实施意见出台之前已签订经济适用住房购房合同的，可按原政策执行。”

4、2008年1月15日，四川省建设厅、四川省发展改革委、四川省监察厅、四川省财政厅、四川省国土资源厅、中国人民银行成都分行、四川省物价局、四川省国家税务局、四川省地方税务局关于贯彻《经济适用住房管理办法》的实施意见（川建发〔2008〕4号）规定：“经济适用住房购房人拥有有限产权，购买经济适用住房满5年后才能转让，上市转让经济适用住房的，应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款，具体比例由市、县政府确定。单位集资合作建房纳入经济适用住房管理。《办法》下发前已购买的经济适用住房房屋产权关系、上市出售收益分配等，仍执行原政策规定。”

（四）司法实践中的规定

湖南省高级人民法院关于房屋买卖、租赁纠纷案件适用法律问题的指导意见（试行）第八条规定：“将经济适用房、安置房、安居工程用房转让，如所转让房屋不具备市场流通条件，当事人请求确认合同有效的，不予支持。”

北京市高级人民法院关于印发《北京市高级人民法院关于审理房屋买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的指导意见（试行）第三条规定：“《城市房地产管理法》第三十八条第（六）项‘未依法登记领取权属证书’的房屋不得转让的规定，在性质上不属于《最高人民法院关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释（二）》第十四条规定中的‘效力性强制性规定’，不应作为认定房屋买卖合同无效的法律依据。”第四条规定：“对以将来可能取得所有权的房屋为标的物的买卖合同，法院不应仅以出卖人在签订合同时尚未取得房屋所有权为由认定买卖合同无效。出卖人在合同履行期限届满时仍未取得房屋所有权，致使买受人不能办理房屋所有权转移登记的，应当承担相应的违约责任。前款所称将来可能取得所有权的房屋，包括尚未取得所有权的已购商品房及已购按经济适用住房管理的房屋等。”

第六条规定：“相关政策、法规规定的限制上市交易期限内买卖已购经济适用住房，当事人主张买卖合同无效的，可予支持。政策、法规有新规定的，适用其规定。

出卖人转让的经济适用住房的原购房合同系2008年4月11日（含）之前签订，当事人又在转让该已购房屋的合同中约定在限制上市交易期限届满后再办理房屋所有权转移登记或在一审法庭辩论终结前该房屋已具备上市交易条件的，可以认定合同有效。

经出卖人主张房屋买卖合同被确认无效的后果，适用《合同法》第五十八条的规定，并考虑居住安置问题妥善处理，在认定买受人所受损失数额时应当综合考虑出卖人因房屋升值获得的利益、买受人因此丧失的订约机会损失、买受人装修房屋的添附价值及双方的过错程度等因素，公平合理的予以确定。”

第七条规定:“出卖人转让已购按经济适用住房管理的房屋，当事人主张房屋买卖合同无效的，不予支持。”

第十五条规定：“当事人约定一方以他人名义购买房屋，并将房屋登记在他人名下，借名人实际享有房屋权益，借名人依据合同约定要求登记人（出名人）办理房屋所有权转移登记的，可予支持。但是，该房屋因登记人的债权人查封或其他原因依法不能办理转移登记，或者涉及善意交易第三人利益的除外。

当事人一方提供证据证明其对房屋的购买确实存在出资关系，但不足以证明双方之间存在借名登记的约定，其主张确认房屋归其所有或要求登记人办理房屋所有权转移登记的，不予支持；其向登记人另行主张出资债权的，应当根据出资的性质按照相关法律规定处理。”

第十六条规定：“借名人违反相关政策、法规的规定，借名购买经济适用住房等政策性保障住房，并登记在他人名下，借名人主张确认房屋归其所有或者依据双方之间的约定要求登记人办理房屋所有权转移登记的，一般不予支持。”

第二十五条规定：“房屋买卖合同不成立、被确认无效或被撤销，信赖合同有效成立致受损害的一方当事人要求另一方赔偿信赖利益损失的，应予支持。信赖利益损失包括所受损害和所失利益（当事人信赖合同有效成立而丧失另订其他有利合同的机会损失等），损失赔偿数额以不超过履行利益为限。”  

海南省高级人民法院关于办理商品房买卖合同纠纷案件的指导意见第五条第（一）项规定：“

（一）关于经济适用住房买卖纠纷

16、因经济适用住房初始购买者与他人就经济适用住房所签订的买卖合同而产生的纠纷，区别下列情况分别处理：

（1）合同签订于国务院意见实施前，且已履行完毕的，可以认定有效；一方请求解除的，不予支持。

（2）合同虽签订于国务院意见实施前，但国务院意见实施后尚未履行完毕的，可以认定有效。但购买人请求继续履行的，不予支持。因解除合同而导致的损失，由双方按过错责任大小分担。

（3）合同签订于国务院意见实施后，依下列情形分别处理：

①经济适用房初始购买者就自取得房屋所有权证未满5年的经济适用住房与他人所签订的买卖合同无效，由此而造成的损失由双方当事人按过错责任大小分担。

② 经济适用房初始购买者就自取得房屋所有权证满5年的经济适用住房与他人所签订的买卖合同，凡不存在违反法律、法规禁止性规定情形的，可以认定有效，但政府或政府指定的专门机构主张优先回购的除外。

经济适用住房初始购买者与他人所签订的经济适用住房买卖合同有效的，购房人有关产权的取得依相关规定办理。”

三、经济适用房案件纠纷的类型与特点

在司法实践中，常见的经济适用房纠纷主要有以下几类：

（一）“借名买房”类纠纷，借名买房”即指不符合申请购买经济适用房条件的人以具备条件的人的名义申请购买经济适用房。房产证上的所有权人系名义上的购买人，而实际出资的则是另外的人。

（二）违反政策买卖房屋类纠纷，指一方当事人将购买时间不满5年的经济适用住房出售给另一方当事人引发的房屋买卖合同纠纷。

（三）购买已满5年的经济适用房买卖合同纠纷。

（四）涉经济适用房的离婚财产分割、继承纠纷。

（五）其他涉经济适用房的纠纷，包括涉经济适用房的房屋质量纠纷、居间合同纠纷、委托合同纠纷、物业合同纠纷、债务纠纷等等。

经济适用房纠纷主要表现出以下特点：

（一）转让时，出卖方往往尚未取得房屋的产权证，或者名为房屋转让，实为资格与权利转让；

（二）经济适用房纠纷的产生主要是受经济利益驱使，随着房价持续飞涨，利益格局发生剧烈变化，出卖房屋时的价格与取得产权时的房屋价值往往产生较大的落差，导致出卖人反悔，不愿向买受人履行交付房屋及其他的协助义务；

（三）出卖方多以房屋转让合同无效或无权处分为由提出诉求或者抗辩；受让方多要求继续履行合同，要求买受人履行交付房屋及协助办理产权手续等义务；

（四）法律法规滞后。目前调整经济适用房的相关规定均是行政机关出台的规章或地方政府的规范性文件，而没有法律法规的明确规定。

四、法院目前对经济适用房纠纷的做法

审判人员在处理经济适用房纠纷过程中，遇到的难题主要是双方当事人之间的房屋买卖合同是否有效的问题。实践中，有有效、无效两种做法。

（一）认定转让合同无效的主要理由大致为：房屋转让时没有取得房产证；权利资格具有人身属性，不能随意转让；违反了经济适用房的有关政策规定；涉及集资合作建房的，违背了单位的内部规定，没有取得单位同意；损害了社会公共利益。

依据：《民法通则》第六条，《合同法》第五十二条第（四）、（五）项，《城市房地产管理法》第三十八条第（二）、（六）项，《经济适用房管理办法》、《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》等政策规定。  

（二）认定转让合同有效的主要理由大致为：未办理物权登记，不影响合同效力；权利资格转让是一种可期待物权，可以转让；转让行为不违反法律的效力性强制规范；部门规章、地方性文件不能作为认定合同无效的依据；单位内部规定不能约束第三人；双方当事人意思自治的原则，法无明文规定即自由。

依据：《物权法》第十五条，《合同法》第七十九条，《合同法》解释（一）第四条、第九条第一款，《合同法》解释（二）第十四条，《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》第五条。

五、对经济适用房纠纷的处理意见

要从根本上解决上述问题，需要立法部门或国务院颁布经济适用房管理的相关法律或行政法规，将经济适用房的相关政策以法律法规的形式加以体现。但是，目前经济适用房还未纳入我国现行法律的调整范围，应在现有的法律框架范围内正确处理经济适用房买卖合同纠纷。

（一）审理时要注意把握以下几方面的内容：

一是遵循保护交易安全原则。从尊重当事人的意思自治、鼓励交易、保护交易安全的角度出发，尽量维护合同的有效性，不要轻易认定合同无效。

二是贯彻调解优先的原则。依照法律可以调解、根据案情能够调解、按照矛盾冲突的特点调解处理效果更好的，首先选择以调解方式解决纠纷。在审理该类房屋买卖纠纷案件时法官应当充分运用调解手段化解矛盾,将调解方式贯穿审判工作的各个环节，通过对当事人进行充分的法律释明，让当事人了解房产纠纷涉及的相关法律和政策规定，引导当事人在自愿互让的基础上，尽量以调解方式结案，减少当事人之间的对抗。

三是保护相关政府的回购权。经济适用住房购买人出售该住房的，相关政府享有回购权，法院应将当事人转让经济适用房的事实告知政府经济适用房管理部门，以便政府决定是否参加诉讼，确保政府回购权、优先购买权得以实现。当然，经济适用房享有土地划拨等国家优惠，购房人（购房人交纳土地出让金取得完全产权除外）转让经济适用住房的，应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款。

四是在现有的法律框架的范围内，认定经济适用房买卖合同无效的依据不足。

首先，目前，并没有任何一部法律、行政法规明文禁止经济适用房的转让行为，法无禁止即自由。其次，《城市房地产管理法》是一部行政管理方面性质的法规，其目的在于对房地产进行规范性行政管理。在该法的第一条中，便可知道其立法的宗旨是“为了加强对城市房地产的管理，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产业的健康发展”。未取得权属证书不得转让是行政管理的规定，即要求行政机关对未取得房屋权属证书的房屋不办理过户手续，而不是为了规范民事法律行为。该条规定属于管理性强制规范、而非效力性强制规范。其虽然规定了未依法登记领取权属证书的房地产不得转让，但法律法规并没有规定在没有取得房屋产权证时，签订的房地产买卖合同为无效。合同的订立有效性和房产变更登记是两种不同的法律关系，合同有没有效力在订立时已经确定，至于进行房产过户登记则是属于合同履行的内容，与合同的效力无关。根据《合同法》解释（一）第九条、《物权法》第十五条、最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第五十六条的规定可知，未经登记的不动产，只是不发生物权变动的效果，而并不否定合同的效力。再次，《经济适用房管理办法》等部门规章、地方性法规没有上升到法律、行政法规的高度，根据《合同法》解释（一）第四条的规定，不能作为认定合同无效的依据。最后，不能滥用“社会公共利益”来认定合同无效。目前，对于社会公共利益的界定缺位，但至少我们知道社会公共利益体现绝大多数社会成员的共同利益。损害社会公共利益作为司法干预民事行为的理由必须确实充分，并能真正体现社会公众的意志。经济适用房购买人一般享有经济适用房的购买资格，无论其是否取得了完全产权，都具有了民事主体身份，其转让资格或者转让房屋，都是对其民事权利的处分，法律应该尊重其民事处分权利，保障合同意思自治。至于说扰乱了正常的房地产市场交易秩序，就认为损害了所谓的“社会公共利益”，用“社会公共利益”这种大而抽象的概念对一个具体的民事法律关系进行认识和处理，将极大损害民事权利人的合法权益，也将会使合同法的相关规定无限延伸。

因此，在处理经济适用房买卖合同纠纷时，要尽量维护合同的有效性，只要是当事人意思表示一致，其内容约定不违反法律、行政法规的效力性强制规范，没有损害社会公共利益，都要尽可能维护合同的有效性。

第三节  房改房

一、房改房的概念及特征

房改房又叫做已购公房，是指城镇职工根据国家和县级以上地方人民政府有关城镇住房制度改革政策规定，按照成本价或者标准价购买的原承租的公有住房。房改房的法律实质就是将原来出租给职工的公房改为出卖给职工个人，即由原来的租赁法律关系转为买卖法律关系，是一种特殊的房屋买卖行为。

房改房具有以下特征：

　 (一) 购房主体的特定性。一方是售房建房单位，另一方是承住独用成套公有住房的居民和符合分配住房条件的职工。

　 (二) 购房的限定性。公有住房的出售对象是家庭，并以家庭成员同意购买为前提，且每一个家庭只能享受一次。

　 (三) 房价的福利性和优惠性。房改房具的价格不由市场供求关系决定，售房单位将供职工低价租住的原有住房或新建住房，按具有优惠性质的标准价或成本价出售给原居住职工和具备分房条件的职工。

(四) 产权的制约性。产权的行使受原单位一定程度的限制。职工以成本价购买的住房，产权虽归职工个人所有，但因其价格构成中没有土地使用权出让金，其所有权是有限的，在房屋的处分时受到限制。职工以标准价购买的住房，职工取得部分产权，职工和单位对该房享有共有产权。职工对该房屋的收益处分权受到限制，一般住用5年后，方可依法进入市场，在同等条件下，原售房单位有优先购买权和租用权。　　

(五) 土地使用权以划拨的方式取得。因公有住房的土地使用权是以划拨方式取得，未缴纳土地出让金。已购公有住房上市出售时，无论是以成本价还是以标准价购买的均需按规定缴纳土地出让金。

二、目前我国有关房改房的规定

1991年6月7日，《国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》（国发〔1991〕30号）规定：“今后，凡按市场价购买的公房，购房后拥有全部产权。职工购买公有住房，在国家规定住房面积以内，实行标准价，购房后拥有部分产权，可以继承和出售；超过国家规定住房标准的部分，按市场价计价。”

《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号）规定：“职工以市场价购买的住房,产权归个人所有,可以依法进入市场,按规定交纳有关税费后,收入归个人所有。职工以成本价购买的住房,产权归个人所有,一般住用5年后可以依法进入市场,在补交土地使用权出让金或所含土地收益和按规定交纳有关税费后,收入归个人所有。职工以标准价购买的住房,拥有部分产权,即占有权、使用权、有限的收益权和处分权,可以继承。产权比例按售房当年标准价占成本价的比重确定。职工以标准价购买的住房,一般住用5年后方可依法进入市场,在同等条件下,原售房单位有优先购买、租用权,原售房单位已撤销的,当地人民政府房产管理部门有优先购买、租用权。售、租房收入在补交土地使用权出让金或所含土地收益和按规定交纳有关税费后,单位和个人按各自的产权比例进行分配。”

1998年7月3日，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）规定：“按照《决定》规定，进一步搞好现有公有住房出售工作，规范出售价格。从1998年下半年起，出售现有公有住房，原则上实行成本价，并与经济适用住房房价相衔接。”

1999年4月22日，《已购公有住房和经济适用住房上市出售管理暂行办法》（中华人民共和国建设部令第69号）第十条规定：“城镇职工以成本价购买、产权归个人所有的已购公有住房和经济适用住房上市出售的，其收人在按照规定交纳有关税费和土地收益后归职工个人所有。以标准价购买、职工拥有部分产权的已购公有住房和经济适用住房上市出售的，可以先按照成本价补足房价款及利息，原购住房全部产权归个人所有后，该已购公有住房和经济适用住房上市出售收人按照本条前款的规定处理；也可以直接上市出售，其收人在按照规定交纳有关税费和土地收益后，由职工与原产权单位按照产权比例分成。原产权单位撤销的，其应当所得部分由房地产交易管理部门代收后，纳人地方住房基金专户管理。”　第十一条规定：“　鼓励城镇职工家庭为改善居住条件，将已购公有住房和经济适用住房上市出售换购住房。”

1999年7月20日，《已购公有住房和经济适用住房上市出售土地出让金和收益分配管理的若干规定》（财综字〔1999〕113号）第一条规定：“职工个人购买的经济适用住房和按成本价购买的公有住房，房屋产权归职工个人所有。”第二条规定：“已购公有住房和经济适用住房上市出售时，由购房者按规定缴纳土地出让金或相当于土地出让金的价款。缴纳标准按不低于所购买的已购公有住房和经济适用住房座落位置的标定地价的１０％确定。购房者缴纳土地出让金或相当于土地出让金的价款后，按出让土地使用权的商品住宅办理产权登记。”第三条规定：“职工个人上市出售已购公有住房取得的价款，扣除住房面积标准的经济适用住房价款和原支付超过住房面积标准的房价款以及有关税费后的净收益，按规定缴纳所得收益。其中，住房面积标准内的净收益按超额累进比例或一定比例缴纳；超过住房面积标准的净收益全额缴纳。职工个人上市出售已购经济适用住房，原则上不再缴纳所得收益。”第六条规定：“已购公有住房和经济适用住房所有权人要求将已购公有住房和经济适用住房上市出售的，应当向房屋所在地的县级以上人民政府房地产行政主管部门提出申请，并提交下列材料：

（一）职工已购公有住房和经济适用住房上市出售申请表；

（二）房屋所有权证书、土地使用权证书或者房地产权证书；

（三）身份证及户籍证明或者其他有效身份证件；

（四）同住成年人同意上市出售的书面意见；

（五）个人拥有部分产权的住房，还应当提供原产权单位在同等条件下保留或者放弃优先购买权的书面意见。”

1999年10月29日，四川省已购公有住房和经济适用住房上市出售管理暂行办法（四川省人民政府令第130号）第四条规定：“第四条　已购公有住房和经济适用住房上市出售必须依法进行，遵循自愿、平等、等价有偿的原则，成交价格由买卖双方协商议定，其合法权益受法律保。”第八条规定：“第八条　职工已购公有住房和经济适用住房，在取得合法房屋产权证书后，可以上市出售。”第十七条规定：“鼓励职工家庭为改善居住条件，将已购公有住房和经济适用住房上市出售换购住房。已购公有住房和经济适用住房上市出售后一年内，该户家庭按照市场价购买住房的，或者已购公有住房和经济适用住房上市出售前一年内，该户家庭已按照市场价购买住房的，按房屋产权交换缴交税费。”

三、房改房纠纷的处理

按照市场价或者成本价购买且已办理了产权证的房改房，产权关系、法律关系比较明确，比较容易处理。在现实中遇到的纠纷主要是按照标准价购买的房屋或者尚未办理房屋产权证或者在5年内上市交易的房改房，一般该类纠纷大都是要求认定原房改房买卖合同无效。其主要理由大致有以下几种：1、原房主在签订买卖合同时房产证尚在办理之中，还没有取得房产证，违反《房地产管理法》第三十八条第（六）项的规定，属于《合同法》第五十二条第（五）项情形；2、房改时是以标准价购买的房屋，单位有优先购买权，在出卖时未征得单位同意应属无效，违反了有关政策规定；3、未满5年上市出售，违反了有关政策规定。理由1,3都是不成立的，具体原因在分析经济适用房买卖合同纠纷时已经阐述，在此不再赘述。这里主要是分析理由2的有关内容。

当房改房是以标准价购买时，单位和个人对于房屋是共有关系，原房主对于房屋只享有部分产权。原房主出卖房屋时，单位有优先购买权。在房地产交易过程中，受让方对房屋出卖方是有权处分房屋仅负有形式审查义务。而以标准价购买的房改房的房产证上是标明了共有权人或优先权人的，受让方应当知道此房的权利人并非只有原房主，应当知道还有单位的产权或优先购买权。此时的受让方不构成善意取得，《物权法》第九十六条规定：“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。”《合同法》第五十一条规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”因此，未征得单位同意的房改房买卖合同是一种效力待定合同，而不是无效合同。如果事后单位予以了追认，则应当认定合同有效。只有当单位拒绝追认时，房屋买卖合同无效。

综上，为了维护合同的稳定性，保护交易安全，房改房买卖合同如果没有极其特殊的情况，只要符合合同法精神，一般都应该认定合同有效。

                            二0一二年三月一日