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      摘要：在凉山州委州政府、西昌市委市政府作出开发安宁河谷，打造农业硅谷之际，对安宁河谷开发过程中可能出现的法律风险及法律风险防范和优化法律框架建构方面进行专业的思考后认为:在综合开发的法律构建中应当从制定统一性规范法律文件、规范各主体的权利义务和相应责任、安宁河谷综合发展的利益协调法律体系构建、安宁河谷综合发展的纠纷解决机制的构建、新型法治环境的构建、党建引领、预防为主与综合治理相辅助、政府搭台引导与重视法律人才及民间组织的作用相结合的法治环境构建、重视普法，提高公民法治素养。

关键词：安宁河谷；综合开发；法律问题;党建引领；营商环境；法治环境。

       州政府在政府工作报告中明确提出:党的领导是战胜一切困难的定海神针，经济发展是解决一切问题的基础和关键，风险防范是发展一切事业的稳固基石。

       法律风险防范应当属于风险防范的应有内容之一，依法开发利用安宁河谷优势资源应当是依法治州、依法治市的内容之一。

     “随着区域科学的兴起与我国法治建设的推进，区域法治发展成为法治国家建设领域中一个全新的论题，也是法治中国建设的题中应有之义”。

       在凉山州委州政府、西昌市委市政府作出开发安宁河谷，打造农业硅谷之际，对安宁河谷开发过程中可能出现的法律风险及法律风险防范和优化法律框架建构方面进行专业的思考。

        一、安宁河谷实施综合性开发的基础

      （一）强大的资源优势

       美丽的安宁河位于雅砻江下游左岸，历史悠久，泽被千里。安宁河谷沃野千里，光热资源丰富，自然经济条件优越，资源禀赋独特，民族风情浓，红色文化基础好，是四川省第二大平原。安宁河谷通高铁、又通高速、拥有西昌青山机场和攀枝花机场，交通建设稳步推进，电力资源丰富，电网、邮电、网络等普及率高，安宁河谷在历史长河中沉淀出民俗底蕴丰厚、红色文化浓、民风善良淳朴、自然风光优美。拥有打造农业硅谷的巨大发展潜力和建设国际生态田园风光城市的优良基础。

      （二）高效的政策保障

       中国共产党始终是最广大人民群众根本利益的代表，中国共产党提出:在新时期，人们是否和谐幸福才是评判发展理论好坏的关键所在。

       随着人类社会的发展和经济环境的不断改善，人们所追求的利益不再是单纯的生存需求，而是经济、文化、社会利益的综合体。凉山州、市领导明确：要深入践行“绿水青山就是金山银山”理念，积极探索生态优先、绿色发展的新路子，推动实现生态环境保护与经济社会发展协调共赢，将生态优势转化为发展优势，着力建设自然、宁静、和谐西昌，让美丽抬头可见、让幸福触手可及。这是在权衡河谷区域自然承载能力之后所做出的成熟的决策、科学的决策，是和谐幸福西昌建设的有力保障。

       三、可持续发展视域下发法治健全与营商环境的互动关系

       (一)优化营商环境助推安宁河谷的健康发展、高质高效开发

       经济发展和可持续发展是人民群众追求和谐幸福生活的基础，良好的营商环境和稳健的法治环境是安宁河谷开发的有力支撑。优化营商环境，是党中央、国务院根据新形势新发展新要求做出的重大决策部署。而“法治是最好的营商环境”，优化营商环境需要发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

       我国于2019年10月23日通过的《优化营商环境条例》，该条例自2020年1月1日起施行。对市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障等营商环境建设等方面从法律法规层面进行了规范，为此安宁河谷的高效高质开发和现代农业硅谷的建设，可以通过政府立法和各项政策的实施，为各类市场主体投资兴业提供制度保障、促进公平竞争、增强市场活力和经济内生动力有了明确的法治方向。

       在良好的市场需求下，完善的营商政策会节省下企业家对外部非生产性事务的应对精力，将更多的精力和时间分配到经济活动之上；良好的营商环境也能够看到依法经营的预期收益，看到生产经营全过程的可控，看到生产经营活动有法治的强力保障和政府政策的强有力支撑，进而激发市场主体的活力和投资兴业的动力，让生产经营活动更顺畅，以保证生产要素能够得到更为高效地运用与组合，在保证企业效益的同时提升生产效率，为实施可持续发展战略提供更为稳固的基础。在一般情况下，如果某地具有较为完善的营商环境，在经营中有较为全面的利好政策，有助于激发市场主体的经济活力。营商环境的优化，可以让企业、民间组织等有更多的精力和更大的热情来安排自己的经济活动。

       在区域的经济生产与发展的过程中，对于市场主体来说最为重要的资源是时间，相关研究显示，不同的营商环境下，企业家所拥有的时间不同，其能够在可持续发展战略上投入的精力多少也有差异，市场主体的效益，其最终体现在时间上的资金使用效益，体现在时间和资金运用上所创造的社会财富。

      （二）以法治经验和能力保障安宁河谷的稳健开发和高质高效开发利用。

       在经济发展中，从传统的非可持续模式转换到可持续发展模式是一场深刻的变革，在变革之中首先要面对的是传统利益格局的创新，实现经济、社会、环境三者的协调发展，构建长中短期利益的兼顾格局。

       当前，无论是世界上还是全国各地在实施区域可持续发展战略中都存在一些问题。在实践中，各种利益主体之间必然会出现一些矛盾或者冲突，而法治手段是最为有效的手段之一。

       其一，法治可以运用法律法规和规章制度来赋予各个主体在追逐利益中的权利和义务，规定主体之间的侵权责任、违约责任、行政责任和刑事责任，并规定具体的惩罚措施，预防各参与主体之间因为利益冲突所造成的发展中的危害。其二，法治可以设计完善的纠纷处置机制，协调各相关主体之间的关系，通过完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等相互协调和有机衔接的多元化纠纷解决机制，为市场主体提供高效、便捷的纠纷解决途径。其三，法治手段可以排除发展障碍，以法律机制来满足主体的利益需求和发展需求。

       四、安宁河谷综合开发中的法律构建

     “法治国家、法治社会，可持续发展的社会变革，说到底是一个法治发展和创新问题，即法治如何顺应可持续发展的社会变革以及法治如何保障可持续发展的实现”。

       州政府在政府工作报告中明确提出:人民至上是做好一切工作的价值取向，生态优先是谋划一切行动的内在要求。由此指明了:安宁河谷开发中的法律体系构建思路就应当是生态优先、人民至上和依法开发。为了实现安宁河谷的生态优先发展、可持续发展和综合发展与法治环境优化及人居环境优美结合。为此，有必要做好以下几方面的工作。

       (一)制定、完善和梳理适用于安宁河谷综合开发的规范、规章及规范性文件

       规划和开发，均有必要注重相应的顶层设计，安宁河谷的开发也不例外。在开发中，应当在安宁河谷的发展中探索出一条保障经济与生态协调发展的法律治理综合体系。该体系要突出农业硅谷发展的核心地位及建设国际生态田园风光城市为导向，结合当地的自然资源优势、民族民俗特点，通过示范、指导等方式来发展生态观光产业、康养产业、红色旅游业、民族文化产业、蔬菜瓜果产业、花卉产业、农特产品产业、新型工业、现代副业等，并完善配套基础设施的建设。

       优化营商环境非常重要的一点就是要强化法治保障，通过法治化手段持续优化营商环境，将凉山州优化营商环境二十条和西昌市优化营商环境的措施制度化，并长期坚持下去，从而最大限度地激发以上产业市场主体和微观主体创业的创新创造活力。在对营商环境主体实施依法综合治理工作中，应当建设良好的法治秩序，保证在河谷发展中人与事与物的运转具备较强的一致性、连续性和稳定性。在综合治理中，法治秩序是前提，只有在稳固的法治秩序之上，才能够很好实现人与自然和谐发展的目标。

       在发展现代农业和服务业时，应当突出环境保护的原则，妥善处理产业发展与经济建设的关系，以生态文明为指导理念，大力推进节能减排、清洁生产等方式，寻求经济发展的绿色通道，打造一个资源节约、效益良好、和谐共生的新型产业发展道路。

       可以考虑制定一个“安宁河谷综合开发规定”的规范，该规范应当是一个综合性的法律概念，包括环境保护、自然资源开发、和谐发展、人口与社会保障等多个法律范畴。在制定“安宁河谷综合开发规定”时要遵循自然、社会和环境的规律，实现人与自然和谐共处，实现经济、社会、环境协调发展。并兼顾城市和村庄的规划，重视环境影响评价规划体系建设、生态环境标准体系和环境监测体系的建设。

       在实践中应当打破部门和地区之间难以协调的局面，建立一个全面的决策机制。

      （二）规范各主体的权利义务和相应责任

       听取并重视政治坚定，品质可靠，具有较高理论水平和较强学术能力，尤其是法律实务经验丰富的法律人士及政协委员、商会、协会等人士和组织的意见及建议，依照法定权限和程序及时制定或者修改与安宁河谷开发和综合治理有关的法规、规章、行政规范性文件。所制定的涉及市场主体权利义务的行政规范性文件，按照国务院的规定进行合法性审查、合规性审核。依据《重大行政决策程序暂行条例》的规定，在充分论证、听证及听取专家多方建议的情况下，依法作出行政决策。

       在安宁河谷的依法治理体系的法律体系构建中，法律关系的主体是该区域发展中法律关系的参与者，即在法律实施中享有权利和义务的实体，主要包括国家机关、企业、个人和社会中介组织。在多元主体结构之中，政府居于核心地位，负责可持续发展法律体系的主导作用。

      （三）安宁河谷综合发展的利益协调法律体系构建

       其一，要完善具体的法规、规章和规范性文件，构建以自然资源、人文资源开发利用的利益协调规范，以原有的法治体系为依据，进一步突出资源的分配、利用、生态等方面的作用，规范开发的程序和领域。

       其二，可以成立安宁河谷的资源开发和经济发展联委会，负责相关工作。

成员从政府、企业、社会组织之中选拔，并成立不同的小组或机构，一个小组以1-2人为佳，人员以选调为主，在基础工作完成之后及时撤销，以降低财政压力。

       其三，要创建协商制度，规范多种发展措施的效应，针对其中出现的问题及时进行沟通。

最后，要完善公众监督制度，外部的高效监督是良法良规良政及区域优质资源高效高质开发利用和顺利达成的必备环节，也是公民监督权利的具体体现。应当注意到:公众的参与一方面可以起到预防作用，防止在开发过程中出现不重视协调发展、不注意科学发展的问题。另一方面也能够促进多个主体之间的利益协调处理，实现互惠互利。

      （四）安宁河谷综合发展的纠纷解决机制的构建

       当前，我国在区域经济发展中常用的利益协调机制是协商或者行政方式，由于安宁河谷在开发中涉及到的主体多样，纠纷繁杂，原有的方式无法充分满足解决利益纠纷的需求。

       在新的经济发展形势下，首先要明确可持续发展理念的指导地位，确定预防为主、以人为本、社会稳定、绿色发展等指导原则。

       其次，加入司法干预。司法机构的一项重要职能是解决争端或冲突，包括行使权利和维持秩序。维护独立的法律精神是实现社会正义、维护社会秩序的必要前提之一。司法干预的第一个条件是理清司法部门和行政部门在处理区域发展问题时的合理分工。

       其三，建立纠纷解决的司法审查程序，实现监督，确保纠纷解决的公正性和权威性。制定纠纷解决、调解和行政处理的详细程序规则，包括解决纠纷的行政协商、行政决定、行政裁决、调解、仲裁和诉讼程序。

       其四，政府也可以通过政策整合律师、公证、司法鉴定、调解、仲裁等公共法律服务资源，加快推进公共法律服务体系建设，全面提升公共法律服务能力和水平，为优化营商环境提供全方位法律服务，保障安宁河谷的稳健开发和高质高效开发利用。

       最后，还要充分考虑社会监督和公众参与的作用。正如:构建社会主义和谐社会“必须着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益”。加强公众参与机制，可以及时了解当前影响区域可持续发展的突出矛盾和问题，充分重视和维护在发展中，受影响最大、最直接、最现实的人民利益。

      （五）政府主导、市场主体参与、公众参与与公众负责及乡村振兴相结合的新型法治环境的构建

       在凉山州第九次党代会上，提出了建设中国农业硅谷的战略目标，凉山州委州政府始终贯彻绿色发展的理念，依托于资源优势，构建西昌为主导、安宁河谷为引擎的发展体系，打造四川省新的经济增长极。该增长极的确立，政府主导、市场主体参与、公众参与与公众负责相结合的新型法治环境的构建及安宁河谷新型法治体系的形成具有较为重要和关键的作用，而该法治体系的形成离不开人民群众的参与，因为政府主体与民间组织之间存在相辅相成的关系，构建和谐社会离不开公众的积极参与、依法参与。

       从国内外的相关发展经验来看，公众参与机制的构建在区域资源开发中有重要的监督和影响价值。正如:“中国的环境法治既植根于中国的可持续发展道路、发展方式，也为中国的可持续发展道路、发展方式保驾护航，具有鲜明的中国特色”。

       在区域经济的发展中，应当创建公众参与机制，增强各行各业和公民的资源保护意识，调动公众参与的积极性。在区域经济的开发中及时公开资源保护制度，将立法的全过程开放给公众，采纳群众意见，确保决策的科学性和民主性。

       以上程序的公开能够引导公众认识到自己的责任所在，并将其被动心理转化为主动参与的积极性。对乡村进行城镇化改造与生态美、乡村兴相结合，与村风正和家风浓相结合，打造好新型的法治环境基础，为安宁河谷开发奠定浓浓的人文基础，助力可持续发展。

      （六）党建引领、预防为主与综合治理相辅助，构建高效高质的法治环境

       州政府在政府工作报告中明确提出:党的领导是战胜一切困难的定海神针。党建引领也是安宁河沟开发利用及构建高效高质的法治环境应当充分重视的问题。

       凡是党员都要积极参加党支部组织的支部活动，凡是有三名以上党员的单位均建立了党支部。党支部都要积极认真开展支部活动，做到一个支部就是一个政治堡垒。党支部的普遍建立和积极开展支部活动，能够让安宁河谷开发建设的各类主体紧紧抓住“党的领导是战胜一切困难的定海神针。”，能够保障农业硅谷建设和建设国际生态田园历史文化名城目标的实现。

       在综合治理中，党支部的引导、司法预防和综合治理是在社会主义市场经济体制下所做的一种决策创新，是实现经济可持续发展的必选项，这就要求发挥党建工作的引领作用，在实践中贯彻群众路线，发挥共产党员的模范作用。

       预防与综合治理的融合，是在党建工作的引领下采取多种措施，是对开发利用资源中产生的矛盾、纠纷和阻碍等进行综合治理、有效治理。

       这一原则设计的意义可以化被动为主动，将综合治理与积极整治结合起来，保证可持续发展策略的稳定实施。所以，在新型综合治理中应当构建党建引领、预防和治理相融合的模式。

      （七）政府搭台引导与重视法律人才及民间组织的作用相结合的法治环境构建。

       政府在安宁河谷的可持续发展中发挥着重要作用，政府的主体性是其政策执行者身份及资源公共属性所共同决定的。

       政府在区域发展中要发挥好平台搭建职能，一方面要运用法律法规规章规范性文件的制定、政策完善等措施来实现法治保障，另一方面对法律专家即要重视选，也要重视用。

      尤其在人大的立法、修法及州、县市政府的重大决策法律论证和规范性文件的审查，及规范性执法方面，重视有较高理论水平和具有法律实务丰富经验的专家在解决具体问题中的作用，发挥他们在实际的普法工作和制定规章制度的工作，及规范性文件的法律审查工作之中的作用。

      充分发挥法律专家在立法、司法、执法及规范性文件法律审查的作用。也有必要重视具有丰富法律实务专家的经验和历练，避免少一些曲折，避免少走一些弯路。民间组织的成员广泛、力量多元 ，可以作用的环节众多，可以发挥好对政府和市场主体及民间组织的相互监督作用和相互促进作用，为构建和谐社会提供保障。

      (八)重视普法，提高公民法治素养，塑造良好法治生态环境的构建基础。

     《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021－2025年）》，确立了“八五”普法的目标为:到2025年，公民法治素养和社会治理法治化水平显著提升，全民普法工作体系更加健全。公民对法律法规的知晓度、法治精神的认同度、法治实践的参与度显著提高，全社会尊法学法守法用法的自觉性和主动性显著增强，也是实现“八五”普法目标的保障。

       所以，重视普法，持续普法，全方位普法，推动实现法治宣传、法律服务、依法治理一体贯通甚为必要和重要。落实国家机关普法责任制，提高国家工作人员依法履职能力，引导市场主体合法经营、依法维护自身合法权益，不断增强全社会的法治意识，为营造法治化营商环境提供基础性保障，为良好法治生态环境的构建提供有力的支撑。

       抓住以上契机，筑牢抓实普法工作，着力提高安宁河谷地区公民的法治素养，构建好良好法治生态环境，能够对安宁河谷的综合高效高质开发、农业硅谷战略的实现、国际田园生态城市的建设、康养事业的发展、花卉产业和果蔬产业及清洁能源的开发提供可靠保障。

       结语

     “随着区域科学的兴起与我国法治建设的推进，区域法治发展成为法治国家建设领域中一个全新的论题，也是法治中国建设的题中应有之义”。在经济发展的新时代，在可持续发展中应当运用好法治手段，贯彻相关原则、规范主体权益和责任、保障执法过程中的公正公开，构建区域发展的长效机制。助推安宁河谷的开发焕发出勃勃的生机，能够培育出高质高效的绿色产业集群，能够利用乡村振兴的政策利好，加快布局生态措施，可持续发展措施，着力推进区域经济的绿色崛起。

                           四川典度律师事务所

                             杨继平  律师

                            2022年6月8日

参考文献

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[3]文正邦. 论“一带一路”倡议背景下的区域法治建设[J]. 法治现代化研究,2019,3(05):94-102.

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[5]张彪,周叶中. 区域法治还是区域法制?——兼与公丕祥教授讨论[J]. 南京师大学报(社会科学版),2015(04):40-51.

 杨继平律师 

执业证号：15134200810807711

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简介：2007年8月开始执业，2010年四川月城律师事务所高级合伙人，2017年10月设立四川骁驰律师事务所，任主任，2021年3月更名为四川典度律师事务所，任主任。系凉山州律师协会监事、凉山仲裁委仲裁员、凉山州法律专家库专家、四川省律师协会公益委员会委员、四川省招投标专家、民革会员、凉山州第十三届政协委员，西昌市司法局外聘政府法律顾问律师；律所多名律师为西昌法学会会员，普格县人民政府外聘法律顾问律师。

擅长领域：全部领域，擅长处理重大疑难经济案件、行政案件、死刑案件、破产案件，金融保险案件，投融资并购法律风控，高端私人律师经验丰富。