一、据以研究的案例

吴某等7人系北京市某区格瑞雅居小区业主。2007年4月7日至15日，格瑞雅居业主大会筹备组召开首次业主大会，选举产生了业主委员会成员，即吴某等7人。2007年10月1日至20日召开首次业主大会第二次会议，表决通过《管理规约》和《业主大会议事规则》。2007年10月24日，吴某等7人将业主委员会备案材料报物业所在地街道办事处和该区建设委员会下属居住小区管理办公室(以下简称小区办)备案。2007年11月13日街道办事处、格瑞雅居社区居民委员会分别在北京市业主委员会备案单上签署意见，表明其对业主大会未进行监督、指导，业主大会召开全过程的真实性、合法性无法保证。2007年12月6日小区办作出《关于格瑞雅居小区业主大会筹备组提交书面材料的备案意见》，该意见认为：(1)由于格瑞雅居居委会、街道办事处在备案单中明确表示该小区首次业主大会第二次会议全过程未告知居委会及办事处，上述两部门对此次业主大会全过程的真实性不予认可，故我办暂不予备案；(2)建议你筹备组与格瑞雅居居委会和街道办事处进行沟通，待上述两部门对首次业主大会第二次会议过程及结果认可并出具同意意见后，将相关备案材料上报至我办，我办将根据书面材料是否符合备案条件出具备案意见。

吴某等7人不服上述街道办事处在备案单上签署的意见和该区建委下属小区办作出的《备案意见》，分别以街道办事处和区建委为被告，向法院提起行政诉讼。

一审法院经审理认为，《物业管理条例》第10条规定：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。”本案中，街道办事处和区建委下属小区办作为对业主委员会进行备案的行政机关，在格瑞雅居小区业主大会筹备组向其递交业委会备案材料后，经审查认为格瑞雅居小区首次业主大会第二次会议未告知居委会，未接受物业管理机关指导，不符合法规规定。故街道办事处和区建委下属小区办作出对业主大会全过程的真实性、合法性不予认可并暂不予备案的意见并无不妥。吴某等7人的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。故判决驳回吴某等了人的诉讼请求。

吴某等7人不服一审判决，上诉至二审法院，请求二审法院撤销一审判决，撤销街道办事处和区建委下属小区办作出的备案意见。

二审法院经审理认为，根据《物业管理条例》的相关规定，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或街道办事处、乡镇人民政府对于小区成立业主大会，并选举产生业主委员会具有行政指导职责。住宅小区的业主大会会议，应当同时告知相关的居民委员会。在物业管理区域内，业主大会、业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作，并接受其指导和监督。住宅小区的业主大会、业主委员会作出的决定，应当告知相关的居民委员会，并认真听取居民委员会的建议。故小区业主有义务在接受物业管理机关及居民委员会指导下召开业主大会，成立业主委员会。上述规定构成业主委员会备案的形式合法要件。本案中，格瑞雅居小区首次业主大会第二次会议未告知居委会，未接受物业管理机关指导的事实表明业主委员会的备案欠缺合法的形式要件，据此，街道办事处和区建委下属小区办作出的备案意见并不违反法规规定。故二审法院判决驳回上诉，维持原判。

二、相关法律问题分析

本案系因建设小区业主委员会备案引发的行政争议，其核心问题在于对《物业管理条例》第16条第1款规定的备案行为的理解与适用。换言之，即小区业主委员会备案行为的法律性质问题。对此，司法实践中产生了两种截然不同的观点：一种观点认为，备案机关接受备案是其履行行政职责的行为，不是行使行政权力的行为，不应对影响利害关系人权利义务的事项进行核准、确认等，否则即构成超越法定职权。也就是说，只要备案申请人提交了业主委员会备案的相关材料，备案机关就应予备案，无权对业主委员会成立的合法性进行审查并作出评价。备案机关的备案行为本应属于未对当事人的权利义务产生实质影响的行为，不具有可诉性。若备案机关作出的备案行为对当事人的权利义务产生了实质影响并具备一定的法律后果，其行为即构咸超越法定职权。另一种观点认为，业主委员会的备案行为系行政确认行为，备案机关具有对备案材料是否齐备、是否符合法定要求，业主大会召开、业主委员会成立是否具备真实性、合法性等内容进行审查的行政职责。这是法规赋予物业管理机关对于小区成立业主大会，并选举产生业主委员会具有行政指导、监督职责的具体体现。如果业主大会召开、业主委员会成立存在不符合法规规定的问题，备案机关有权作出不予备案决定。在上述两种不同观点各自的支持下，相关业主委员会备案行政诉讼案件的判决结论必然大相径庭，同案不同判的现象所在多有。[1]这在一定程度上影响了司法裁断的统一性，也不利于备案机关根据司法审查的结论调整、规范自身的备案行为。有鉴于此，本文将从法理上进一步探讨小区业主委员会备案行为的性质，按照法律解释的一般原则对《物业管理条例》第16条第1款的规定作出符合法律逻辑和价值的理解，以期澄清误区，解决司法实践中的争议。

(一)文义解释

法律解释虽不能拘泥于文义，但应以文义为基础。《物业管理条例》第16条第1款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”该条规定的“备案”依文义解释应为“向主管机关报告事由存案以备查考”。法规制定者并末以登记、审核、许可等用语界定行政职权，而是采用了“备案”的表述，显然有别于行政登记、确认、许可的性质。上述“备案”的文义解释即为该用语含义最直接的表述，也是区别于近似用语的关键所在。备案的意义在于将法定事由向备案机关报告，使备案机关知晓，便于事后的查考与监督，而非赋予备案机关对备案事由的审查并决定是否准予备案的职权，更不应作为备案事由成立或生效的前提。职权法定原则系公法上一项重要原则，相较于私法中“法无明文禁止皆权利”而言，行政法上行政机关“法无明文规定不得为之”。《物业管理条例》中并未赋予备案机关对备案事由的合法性进行审查判断并进而作出是否准予备案的行政职权，同时亦未规定备案行为对业主委员会成立的影响，即备案行为的法律效果。而本案中，街道办事处和区建委下属小区办作出的备案意见对小区业主委员会成立过程的合法性进行了评价，行使了其本不应具有的行政确认权力，并导致小区业主委员会不能成立，无法刻章对外行使职权，足以影响经选举产生的业主委员会成员的权利义务，故备案机关对备案申请的审查及确认行为违背了法规规定的本意，构成超越法定职权行为，应予撤销。

(二)目的解释

在司法过程中，对法律规定的理解应趋向于立法目的，探寻法律制定者立法的本意与初衷，并结合现实进行适当调试，以佐证文义、澄清文义中的歧义或弥补文义中的法律漏洞。作为《物业管理条例》起草机关的国务院法制办农业资源环保法制司、建设部政策法规司、住宅与房地产业司曾对该条例第16条第1款规定的立法意旨作出权威解释：“本款规定业主委员会成立后应当向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案，以便行政机关对业主委员会的情况进行必要的了解和掌握。目前，在我国一些地方的物业管理法规中，规定业主委员会实行登记制度，即业主委员会成立后要到房地产行政主管部门进行登记审核。这样做的目的是强化对业主委员会的管理，但在实践中存在许多问题：首先，政府房地产行政主管部门缺少足够的精力和时间对业主委员会进行实质性的审核，难以起到登记的效果；其次，登记审核容易造成政府对业主委员会的成立与运作进行不正当的干预，而且业主委员会是业主自律的一种形式，政府不易干预过多，介入太深。政府的作用主要应该体现在指导、帮助、协调、监督业主委员会的成立及运作上，以保证业主委员会真正代表全体业主的利益。因此，本条明确对业主委员会的成立实行备案制度，区别于审批制度。”[2]据此，《物业管理条例》第16条第1款规定的业主委员会备案制度是一项程序性制度，其制定目的在于使物业所在地物业管理机关知悉、了解物业管理区域内业主委员会成立的事实，便于其后续的监督、管理。尽管《物业管理条例》的相关条文规定了物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或街道办事处、乡镇人民政府对于小区成立业主大会、选举产生业主委员会具有行政指导职责，但该职责是否行使与业委会备案制度并无衔接。也就是说，业主大会会议过程是否存在瑕疵，业主委员会成立是否合法等问题均非业主委员会备案程序中所能涉及，备案制度本身并非行政指导与监督的手段，故备案机关试图通过设置备案形式合法要件起到监督业主大会召开、业委会成立的作用，与法规规定备案制度的目的相悖。

(三)体系解释

在依次进行文义解释与目的解释之后，为求法律规定的逻辑性与整体性，有必要再通过体系解释予以检验，以避免断章取义之嫌。按照《物业管理条例》规定的逻辑理解，业主委员会经业主大会选举即告成立，这是小区业主行使自治权的体现，行政机关无权干预。但业主委员会成立过程中，有可能存在违法环节，例如，未告知居委会，未接受物业管理机关指导等，对此情形如何进行规范与救济?《物业管理条例》中作出了明确规定，即如业主认为业主大会召开程序违法侵害业主合法权益的，受侵害的业主可提起民事诉讼，请求法院撤销业主大会关于成立业主委员会的决定(《物业管理条例》第12条第5款)。物业管理机关如认为业主大会关于成立业主委员会的决定违反法律、法规的，也可责令限期改正或撤销业主大会决定(《物业管理条例》第19条第2款)。上述程序是确认业主委员会成立是否合法的法定程序，法规并未赋予备案机关在业主委员会备案程序中具有审查业主委员会成立合法性的职权。综观《物业管理条例》的规范体系，小区业主委员会成立过程，系小区全体业主行使自治权的过程，此一过程中，物业管理机关虽有指导之责，却无权以接受其指导作为业主委员会成立之必要前提并体现于备案程序中。若业主委员会成立未经物业管理机关指导，或未告知居委会，固与法规规定不合，但其救济实仰仗业主委员会成立后利害关系人所为民事诉讼或物业管理机关通过相关管理行为予以调整。备案之意义仅在于行政机关对业主委员会的情况进行必要的了解和掌握，难以从中解释出与指导相衔接的监管职责。对《物业管理条例》进行这样的解读，既明确了备案制度的内涵，又体现了业主委员会成立合法性之行为规范与裁判规范的有机联系，是符合法律体系解释逻辑的。主张业主委员会备案行为具有行政确认性质的观点的主要理由在于备案行为对外产生法律效力，经备案的业委会凭物业管理部门出具的证明可到公安机关办理刻制印章手续，并得以正式履行职责。[3]事实上，这样的操作程序是找不到法律依据的。《物业管理条例》并未将业主委员会备案作为业主委员会成立的条件，经业主大会选举系业委会成立的唯一法定条件。而实践中，非经备案的业主委员会因无法刻章对外行使职权而不能成立，导致备案程序成为业主委员会成立的必要条件。这正是备案机关超越法定职权的具体体现。故主张备案性质属行政确认论者将事实上因超越法定职权所为备案行为产生的法律效果作为法规规定的效力进行解释，倒果为因，是不妥当的。

综上，通过对《物业管理条例》第16条第1款规定的解释适用，备案机关作出的小区业主委员会备案行为并非行政审批、核准、确认行为，备案机关不具有对备案事项真实性、合法性的审查权，而本案中被诉备案意见明显带有行政核准、确认性质，故应以超越法定职权为由判决撤销。

三、进一步的思考

经由上述分析论证，本文认为，本案裁判理由和结论不无值得商榷的余地。尽管此类案件现存的争议似可归咎于立法的不明确，但本文更愿意将其看作法律解释的一般理论在司法实践中运用的缺失。事实上，出于简约与原则性的考量，立法不可能事无巨细地进行详尽规定。法律适用的魅力正在于合乎价值与逻辑的解释工作。法律解释理论体现的是一种独特的思维方式，不仅法律职业群体，行政机关的执法者同样应当具备这种思考法律问题的方式。就本案以及很多相关行政案件而言，行政机关的管理措施在什么时机、在多大程度上介入管理领域是一个关键性的问题。在本案中，也许赞同判决结果的论者过多地关注了备案程序，希望政府管理部门在备案过程中就承担起必要的监管职责，以维护秩序的稳定，殊不知行政权力的提前介入会影响业主的自治。担心物业管理机关的行政指导、监管职责流于形式是没有必要的。《物业管理条例》中规定了其履责的时机与程序，是在业主委员会成立后而非成立过程中，这样的立法安排使自治权与管理权各得其所，互不影响。而这一体现法规规定逻辑与价值的论证过程无疑是借助于法律解释完成的。经由法律思维实现法治的目的，是我们应该追求的，尽管这可能是一个漫长的过程。

作者单位：北京市第二中级人民法院行政庭。

[1] 南京与福建都曾有类似案件的出现，法院判决结果截然不同，其裁判理由分别代表了本文中的两种观点。参见(2004)白行初字第83号、(2005)宁行终字第83号、(2006)闽行终字第9号行政判决书。相关分析意见，参见崔玉文：“物业管理行政主管部门对业主委员会的备案属于行政确认行为”，载《人民司法·案例》2007年3月下半月；林振通：“备案登记不得超越法定职权”，载北京法院网。
[2] 国务院法制办农业资源环保法制司、建设部政策法规司、住宅与房地产业司编：《物业管理条例释义》，知识产权出版社2008年版，第42-43页。
[3] 参见崔玉文：“物业管理行政主管部门对业主委员会的备案属于行政确认行为”，载《人民司法·案例》2007年3月下半月。